Децентралізація: як змусити реформу працювати

Реформа місцевого самоуправління передбачає більш цілісний підхід, аніж той, що застосовується зараз.

За твердженням влади, в Україні нині проведено 144 реформи. До їхнього числа керівна верхівка зараховує й реформу, пов’язану з децентралізацією. Щоб заперечити чи спростувати її наявність, треба відразу визначитися із тим, що саме ми розуміємо під децентралізацією. Якщо лише створення об’єднаних територіальних громад, то тут процес дійсно йде – в Україні вже нараховується біля 800 громад, в яких проживає близько 6,5 мільйонів громадян. Якщо ж ми маємо на увазі справжню зміну якості життя шляхом передачі всіх важелів влади в руки соціуму і усунення від управління чиновників старого ґатунку, то в цьому випадку все далеко не так безхмарно.

Пропоную сьогодні дослідити, що не так з нашою децентралізацією.

Колись прем’єр Гройсман сказав просту і слушну річ: децентралізація – «це коли люди обирають свою владу, а влада має повноваження та кошти, щоб адекватно реагувати на запити суспільства». Шкода, що розуміючи суть децентралізації, чинна влада як ніколи далека від втілення її у життя.

На цій темі особливо активно паразитують політики. Активно і небезуспішно. Складно сказати, який відсоток виборців Блоку Порошенка голосував саме за децентралізацію, обираючи цю партію, але такий відсоток був. Воно й не дивно: зерно впало на благодатний грунт. Хоча насправді з децентралізацією не все так просто. Але й не все так складно. Все трохи по-інакшому, тобто не так, як говорить Гройсман.

Децентралізація для мене означає передусім фінансову незалежність регіонів. Лише грошима це поняття, звісно, не обмежується, але економічна самодостатність «на місцях» – це альфа і омега децентралізації – головне, що потрібно для її впровадження. Але наша влада надто любить примножувати зайві сутності без нагальної потреби. Тим паче, якщо говорити про децентралізацію означає бути в тренді. Адже це дуже модний фетиш, який так подобається виборцю.

Пригадується, як ще за часів Кучми міністр фінансів Мітюков наголошував на необхідності передачі місцевим бюджетам 13 різновидів податків. Про децентралізацію говорили й за часів президентства Ющенка та прем’єрства Тимошенко. Між тим безкінечне говоріння на цю тему й досі не конвертоване у кардинальні зміни.

І це при тому, що в Греції, Ірландії, Фінляндії та Албанії впровадження децентралізації зайняло рік, а в Україні цей процес розтягнуто на десятиліття. Тож нам насамперед слід визнати дві малоприємні речі. Перше. Дійсно, за всі роки Незалежності моделі ефективного управління державою так і не було створено.

Друге. Децентралізація у тій подачі, яку здійснює нинішня (та й усі попередні) влада – не більше, ніж популізм. Бо попит на зміни задовольняють віртуально чи вербально, підсовуючи соціуму мегабайти інформації на тему, яку він хоче чути. Між тим – повторю ще раз – проблема місцевої влади завжди полягала у нестівставності своїх завдань з мірою наповнення бюджету.

Нині середньостатистичний міський голова не має коштів ні на що, окрім, хіба що, видачі зарплат бюджетникам та дотування комунальних послуг. Але при цьому він має ламати голову над тим, як пофінансувати, приміром, програму з охорони здоров’я, виконувати яку його зобов’язала держава.

Залишаючи державі та центральній владі всі функції, які вона мусить виконувати за визначенням – охорону кордонів, забезпечення цілісності країни, боротьбу зі злочинністю, функцію правосуддя, забезпечення демократії та свободи слова та безліч інших зобов’язань – право розпоряджатися фінансами ми маємо передати в руки громад. До речі, для того, щоб вирішити питання з грошима «на місцях», зовсім не обов’язково вносити зміни до Конституції та натужно шукати 300 голосів. Достатньо лише відкоригувати Бюджетний кодекс.

Між тим якщо взяти до рук державний бюджет на 2018 рік, то ми побачимо доволі невтішну картину. Вже який рік поспіль продовжується перекладання на місцеві бюджети додаткових фінансових навантажень. Покриваючи ці витрати з бюджетів розвитку, громади не матимуть змоги реалізовувати соціальні програми, інфраструктурні проекти, підвищувати рівень економічного розвитку,

Я не хочу робити зараз довгий екскурс в державний бюджет. Тому наведу лише один приклад. Візьмемо фінансування закладів освіти та охорони здоров’я. Мінфін передбачив додаткову дотацію в обсязі 16,5 млрд. грн. на здійснення переданих із державного бюджету видатків на їхнє утримання. Проте зроблено це без рівного та справедливого підходу до такого розподілу. Так, у розрахунок включено тільки обласні бюджети з подальшим перерозподілом коштів обласними державними адміністраціями. Це порушує всі децентралізаційні принципи, а також закладає корупційні ризики, оскільки ОДА визначатимуть розподіл коштів самостійно. Це ставить органи місцевого самоврядування в значну залежність від обласної влади. І це в жодному разі ніяка не децентралізація.

Хочу зауважити, що особливо яскраво видно, як обертається профанацією так звана фінансова самостійність регіонів, на прикладі міста Києва. Доволі алогічною є ситуація, коли частина грошей зі столичного бюджету йде у державний, аби повернутися звідти у вигляді субвенцій. Ще більш ідіотично виглядає оббирання Києва до останньої нитки.
Про те, як несправедливо виглядає перерахування столицею половини податку на доходи фізосіб з бюджету Києва, говорили не раз. Складається дивна ситуація: спочатку кияни сплачують податки в державний бюджет, а потім мер йде до Кабміну й просить виділити кошти на ті чи інші напрямки розвитку міста. Пам’ятаю, як колишній міністр фінансів Шлапак категорично заявив меру Кличку, що покривати дефіцит київського бюджету державна скарбниця не стане, і порадив столичному голові економити.

Щодо економії – порада слушна, і я до неї ще повернуся в контексті районних рад у Києві, але мова зараз не про це. А про те, що наші міста позбавлені можливості розпоряджатися коштами, а натомість мусять виклянчувати субвенції у держави.
Україні вкрай необхідно, аби її народ був справжнім господарем свого буття, став самі собі ефективним менеджером. Колись – у середньовіччі, коли в містах зароджувалось магдебурзьке право – нашим предкам вдалось взяти стерно правління в свої руки. Але, схоже, за той період часу, що минув від 12-го століття до 21-го, ми розучилися це робити. Так, період радянщини вибив з більшості співвітчизників дух самостійності та самодостатності.

Мислення в суто радянському стилі далося взнаки, коли у Києві відновили районні ради. Я коротко зупинюсь на цьому моменті, адже він також дотичний до проблем самоврядування. Тут, як у краплині води, відображена вся профанація тих державотворчих процесів, які повинні були б мати місце зараз. Адже чиновник (в даному випадку – депутат райради), котрий немає влади, нічого і ніколи не вирішить. А депутати райрад – в силу чинного законодавства – не мають абсолютно ніякої влади.

І знов таки, ми мусимо розуміти одну просту річ: власної скарбниці у райради нема. Бюджет на її утримання спускається згори, і коштів на те, щоб творити добрі справи, ця інстанція не має. Тож депутат райради може лише стукати у двері депутата Київської міської ради, щоб вирішити те чи інше питання. По суті, він виконує функцію медіатора між виборцем та тим органом влади, котрий наділено реальними повноваженнями. Для чого місту ця зайва «прокладка» з посередників – не зрозуміло.

Ми ніколи не навчимося правильному господарюванню та економічній самостійності, якщо будемо у такий спосіб розбазарювати бюджетні кошти. Децентралізація неодмінно повинна ґрунтуватися на жорсткій економії та на позбавленні від чиновницького баласту.

Роздутий адміністративний штат має відійти у минуле. Якби такий держапарат, як у нас, був би в інших країнах Європи, ці країни давно збанкротували б. Місто, де треба роздавати направо й наліво хабарі й потопати у морі дозвільної документації, ніколи не стає привабливим для іноземних інвестицій.

Що ж стосується виборних органів – таких, як Київрада чи інші місцеві ради – то там «природна» люстрація мусить відбуватися шляхом виборів. Справедливих, чесних та прозорих виборів. Не за гречку і не в ім’я збереження влади за будь-яку ціну.
Торкнувшись теми виборів, я не можу не сказати про об’єднані територіальні громади, створенням та виборами до яких так пишається нинішня влада. Річ у тім, що тут ми також отримали повну підміну понять. Кажу це як людина, чиї поправки до ХІ розділу Конституції, який торкається місцевого самоврядування, у 1996 році були ухвалені повністю.

Готуючи цей розділ, я та інші автори спиралися на відповідну Європейську хартію, яка згодом – у 1997-му – була ратифікована Україною. Саме через це так боляче і прикро спостерігати, як руйнується потужна засаднича база, що слугувала фундаментом для першої Конституції незалежної України. Прикро й через те, що так званою децентралізацією теперішній уряд по суті множить на нуль територіально-адміністративний устрій України.

Наголошую: законотворці, не довго думаючи, «відв’язали» так звану децентралізацію від змін до Конституції. Тобто в ідеалі ці два процеси мали б іти паралельно, але на практиці створення об’єднаних територіальних громад обігнало перекроювання Основного закону.

Виступаючи у пресі, я не раз зазначав, що запропонована можливість об’єднання у територіальні громади не тільки сіл, а й селищ та міст, не узгоджується з частиною першою статті 140 Конституції України, згідно з якою територіальною громадою може бути лише «добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл», котре повинно мати статус адміністративно-територіальної одиниці.

Вся сіль тут у тому, аби структура територіальних громад відповідала системі адміністративно-територіального устрою, а не навпаки. Виправленням ситуації могло б бути ухвалення закону про адміністративно-територіальний устрій, що так і не зроблено дотепер від 1996 року. Подібний закон не ухвалено, як і не внесено зміни до Конституції. Окрема новела торкається існування поряд із новими виборними органами «старих» районних адміністрацій, які можуть входити в клінч зі «свіжествореними» громадами. Боротьба за повноваження обіцяє розгорнутися не на жарт, і законодавець жодним чином не подбав про те, аби нівелювати таку можливість.

Власне, вже зараз, після проведених виборів до майже восьмисот громад, можна казати про те, що чиновницький апарат не скоротився, а навпаки – зріс. І що в Україні наявний завеликий відсоток держслужбовців порівняно із тими громадянами, котрі виробляють конкретний продукт чи послугу, що підлягає оподаткуванню та слугує для наповнення державної скарбниці.

Замість того, щоб створювати нові робочі місця, в нашій державі штучним чином роздули й без того чималий штат чиновників, котрі «сидять» на бюджеті та отримують звідти зарплату. А об’єднані територіальні громади тим часом перетворюються на організовані злочинні групи, де на чолі стоїть той чи інший впливовий латифундист, сільськогосподарський магнат з депутатським мандатом в кишені або з причетністю до виконавчої влади.

Сприяючи в організації громад, подібний контингент дбає виключно про розширення власного впливу. Вже маючи контроль над райрадами чи райдержадміністрацією, певні політики або політичні сили набувають ще й важіль впливу у вигляді об’єднаної територіальної громади. Так Україна впевнено рухається вбік не стільки децентралізації, скільки феодалізації. Коли той чи інший сюзерен отримує у тривале користування набір васалів разом із земельними ділянками та сільськогосподарським виробництвом. Цей процес є руйнуючим, але все ще зворотнім. Принаймні, поки що.

Говорячи про «феодалів» та «васалів», хочу відзначити ще один значимий нюанс. Він торкається того, як саме відбувається процес формування громади та призначення у ній виборів. Не може не впасти в око нерівномірність цього процесу – здається, що кількість громад, частота проведення виборів та дата їх призначення обрані цілком спонтанно. Але насправді вибори відбуваються передусім там, де лояльна місцева влада береться забезпечити голосування на користь президентської БПП.

Як відомо, заявка на створення об’єднаної територіальної громади надходить до обласної державної адміністрації, а призначення дати виборів перебуває в компетенції ЦВК. При цьому і Центрвиборчком (чий склад ніяк не оновлять), і ОДА з їхніми губернаторами знаходяться здебільшого під жорстким впливом Банкової. Саме тому, вочевидь, достеменно невідомо, скільки саме заявок щодо ОТГ чекають наразі на своє затвердження.

Між тим є гострі питання, пов’язані, наприклад, із тим, чому найменше ОТГ на Київщині (лише дев’ять, при цьому вибори проведено тільки у семи громадах), і чому досі не створені територіальні виборчі громади в Бучі та Ірпені? Хто й навіщо блокує процес? За моїми даними, нині щонайменше пара сотень заявок на створення громад й проведення виборів «зависає» в очікуванні відповідного рішення.

Чи дочекаються вони його – залежатиме від політичної кон’юнктури. За півтора роки пройдуть вибори парламентські, а менше ніж за рік – президентські. Демонструвати соціуму електоральні невдачі наміру ніхто не має. Досить й того, що, згідно з соціологічними опитуваннями, Петро Порошенко не входить нині навіть у трійку лідерів. Показати провал ще й на місцевих виборах для влади неприпустимо.

Саме тому влада й крутитиме громадами як циган сонцем – дозволятиме їх створення там, де їй вигідно, і блокуватиме, де загроза її інтересам через створення ОТГ є надто відчутною. Все це не є децентралізацією, не є передачею управління в руки народу і не є змінами на краще. Жити по-новому у влади поки що не виходить, виходить лише брехати по-старому – так, як це робили й її «попередники».

Нам слід припинити імітувати реформи та забрати владу від нечисленної керівної верхівки, що спирається на олігархат. Управлінська тріада у вигляді законодавчої, виконавчої та судової влади має сенс лише тоді, коли ці три гілки є справді незалежними одна від одної. А не тоді, коли президент чи його люди «нагинають» суди (включно із Конституційним) та через важелі впливу на парламент добиваються потрібних собі рішень чи голосувань.

Нам слід привести Конституцію у відповідність до сьогоднішніх реалій й жити за законом та в ім’я закону. Починання влади, які йдуть не від серця, а від бажання догодити західним партерам, створивши ілюзію змін, краще облишити взагалі. Та оскільки нинішня влада інакше жити неспроможна, її слід змінити. А самим заходитися будувати демократію. Як то кажуть, краще пізно, ніж ніколи. А втім, для творення міцної та потужної держави «пізно» не буває. Тому до роботи нам всім необхідно братися просто зараз.