Оскарження рішення ради про затвердження нормативної грошової оцінки земель

14 травня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 280/2100/19, адміністративне провадження №К/9901/30702/19 (ЄДРСРУ № 89217149) досліджував питання щодо віднесення рішення органу місцевого самоврядування з приводу затвердження нормативної грошової оцінки земель до регуляторних нормативно-правових актів.

Згідно зі статтею 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 26 цього Закону визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про оцінку земель" передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Згідно ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5  (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

(!!!) Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18, № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.

Нормативна грошова оцінка земель виконується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського й лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників і механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

З огляду на наведене, Суд вважає, що рішення міської ради про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, також оскаржене рішення  розраховано на довгострокове та неодноразове застосування.

Також Суд звертає увагу на те, що висновку про віднесення рішень суб`єкта владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель до нормативно-правових актів у подібних правовідносинах дійшла також Велика Палата Верховного Суду в постанові від 08.05.2018 у справі №461/8220/13-а.

З огляду на зазначене, Суд зазначає, що  рішення міської ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста є нормативно-правовим актом. Отже, при визначенні строку звернення з вимогами про його скасування застосуванню підлягають положення ч. 3 ст. 264 КАС України (нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності).

Вказана правова позиція знайшла своє підтвердження у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року у справі № 500/692/19, адміністративне провадження № К/9901/18219/19 (ЄДРСРУ № 92270257).

ВИСНОВОК: Отже, виходячи з судової практики Верховного суду, яка обов’язкова для всіх суб’єктів владних повноважень та господарювання, вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування з приводу затвердження нормативної грошової оцінки земель ВІДНОСЯТЬСЯ до регуляторних нормативно-правових актів в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а отже період оскарження останніх становить - протягом всього строку їх чинності.