Чому АРМА потрібно реформувати, а не ліквідувати?

Що таке АРМА та для чого воно потрібне?

Створення Агентства з розшуку та менеджменту активів свого часу було однією з вимог для отримання Україною безвізового режиму з ЄС. Але це не означає, що необхідність нового органу була продиктована виключно потребою здобути безвіз. На той час (2016 рік) держава, в якої під арештом знаходились тисячі активів, вже мала негативні прецеденти розплати за свою безгосподарність, коли власникам майна після арешту доводилось компенсувати великі суми з бюджету через пошкодження та розкрадання їхніх активів. Тому вирішення проблеми збереження арештованого майна стало важливим завданням ще й у контексті захисту права власності в Україні.  

В Європі такі організації активно розшукують злочині активи та працюють над тим, щоб незаконне майно зберігалось і приносило користь не злочинцям, а суспільству. Це цілком робоча модель щонайменше за двох умов: 1) інституція повинна бути інтегрована у правоохоронну і судову систему, з нею мають консультуватися, чи є можливості належно управляти активами, котрі планується передати в управління; 2) має діяти принцип невідворотності покарання, накладення арешту на актив повинно закінчуватись його конфіскацією.

Натомість в Україні АРМА були поставлені європейські завдання, проте без європейських умов і можливостей. Агентству без жодних консультацій передають все підряд, не дивлячись на те, чи можна ним хоч якось управляти. Масова передача активів створює ілюзію, ніби АРМА контролює ледь не всю економіку, хоча насправді активів, придатних для управління інструментами організації, налічуються десятки.

А інструменти ці передбачають, що повернення злочинних активів в легальний економічний оборот, їх збереження та утримання лягають на плечі відібраних з  бізнесу управителів, а не державного бюджету. Щоб підприємці ставали в черги за активами, це повинні бути ліквідні, економічно привабливі та мінімально проблемні об’єкти, а не автомобілі без документів, недобудови чи незібраний до зими урожай у полі.

Щодо іншої (теж відсутньої) умови ефективності, в АРМА практично не передаються активи, які арештовано з метою конфіскації. Так само немає випадків конфіскації арештованого майна, яким вже управляє відомство. І це є головною причиною того, чому держава не отримує величезних доходів від арештованих активів. Управителі АРМА вкладають у їх збереження мільярди (1,6 млрд грн у 2020-2022 роках), але самі активи державі не дістаються, бо немає вироків по відповідним справам. Тільки минулого року агентство продало майно на 1 мільярд та мало 1,5 мільярда депозитних коштів, проте бюджет не отримає їх безповоротно, поки суд не конфіскує. І це при тому, що навіть накладені арешти постійно скасовують, що створює додаткову невизначеність та перешкоджає плануванню управління активами.

В таких умовах АРМА змушене демонструвати винахідливість і спрямовувати арештовані кошти на сектор оборони через інструмент військових облігацій. Звісно, це позитивний досвід, але тимчасовий. Без зміни названих структурних чинників марно очікувати прориву в питаннях управління арештованим майном.

Як (не)реформувалася АРМА

Попри очевидну необхідність системного підходу у реформуванні АРМА, одиничні спроби провести зміни завжди були тільки латанням дірок та гасінням пожеж. Влада в країні змінювалась, проте відсутність розуміння, чим насправді важливе АРМА та як його зробити дійсно ефективним, було і є стабільним.

В результаті, зміни в роботі органу, насамперед законодавчого характеру, до цього часу носять абсолютно непослідовний і суперечливий характер. Найбільш яскравий приклад – у 2021 році агентству дозволили продавати арештоване майно виключно за рішенням суду, а також заборонили продаж нерухомості до конфіскації. Натомість нещодавно активно дискутувався законопроект, в якому ці обмеження повністю відсутні, тобто орган пропонують повернути до моделі, яка у 2018-2019 роках призвела до численних скандалів та вручення підозр тодішньому керівництву органу.

У поточній редакції закону про АРМА управителям заборонено розпоряджатися арештованими корпоративними правами без згоди власників,  водночас у ВР зареєстровано вже як мінімум три різні законопроекти, які по-різному вирішують проблему, аж до продажу корпоративних прав на аукціонах по номінальній вартості!

Реформою АРМА опікувався то антикорупційний, то економічний комітет Ради, а роль інституції в риториці законодавців швидко еволюціонувала від захисника прав інвесторів до генератора доходів з російських активів.

Такий хаос у поєднанні з понад трирічною відсутністю постійного, обраного на конкурсі, керівника АРМА, м’яко кажучи, не сприяв розбудові органу.

АРМА і російські активи

Під час повномасштабної війни, яка загострила хронічні інституційні проблеми, в управління АРМА почали масово надходити сотні арештованих активів, у тому числі й російських. Передача майна досягла таких масштабів, що видання Forbes назвало агентство «головним холдингом країни» у 2022 році.

Правоохоронні структури буквально засипали медіа переможними прес-релізами про арешт та передачу агентству активів на мільярди, однак, як і раніше, не надто турбувалися про те, чи є в АРМА інструменти для належного розпорядження усім цим калейдоскопом чужої власності.

Найпоширеніша ситуація – передача в управління корпоративних прав українських компаній, які мають російських чи білоруських бенефіціарів. Це той випадок, коли дійсно є масштаб, створено враження контролю держави над компаніями агресора та сформовано очікування великої користі від них. На практиці АРМА апріорі не здатне будь-що вдіяти з цими активами, бо за багато років влада не спромоглася внести потрібні зміни в закон.

В результаті, хоч АРМА не має жодного стосунку до конфіскації російських активів, а в управлінні відомства не перебуває ні одного стягнутого санкційного об’єкту, з органу все одно зробили цапа-відбувайла у питанні активів рф. Попри те, що саме завдяки управлінню переважно російськими активами, агентство перерахувало до оборонного бюджету 1,5 млрд грн, тоді як жоден інший механізм, крім націоналізованих банківських коштів, поки не дав бюджету схожих результатів.

За великим рахунком, провал державної політики у сфері роботи з активами країни-агресора, необгрунтовано персоналізувався здебільшого в АРМА, хоча функціонал агентства ще до війни не був належно підготовлений до тимчасового управління багатьма типами активів, а до їх стягнення чи конфіскації взагалі не має стосунку.

Втім, проблема російських активів стала приводом вкотре «реформувати» АРМА, і вкотре зробити це максимально необдуманого, а цього разу – ще й небезпечно радикально.

Як АРМА хочуть розділити між органами та чому це хибна стратегія?

Останні дискусії про подальшу долю АРМА є дуже хаотичними і демонструють хіба що брак розуміння того, як задумана і як має працювати система управління арештованим майном.

Найбільш радикальний підхід – ліквідація агентства та розподіл його функцій між різними органами. Зокрема, блок управління пропонується передати Фонду держмайна, а функцію розшуку чи то НАЗК, чи то ОГП.

Показовою є заява керівника НАЗК Олександра Новікова про те, що перехід управління арештованими активами до ФДМУ усуває дублювання функцій, бо Фонд нібито призначений управляти, а НАЗК й так вже розшукує корупційні активи. Слушна пропозиція, але є один нюанс.

Якщо НАЗК розшукує корупційні активи, то АРМА забезпечує розшук активів у рамках усіх кримінальних, а не лише корупційних, справ, а також розшукує активи підсанкційних осіб, необгрунтовані активи та майно заборонених політичних партій.

Водночас ФДМУ дійсно управляє активами, включаючи корпоративні права, але ці активи належать державі, а не приватним власникам – фігурантам кримінальних справ, як у випадку з АРМА. І різниця між першим і другим більш ніж вагома.

Держава в особі Фонду управляє СВОЇМ, маючи всю інформацію, всі документи, повний доступ до своєї власності, а також змогу вирішувати, що конкретно робити з належними їй активами. Держава в особі АРМА управляє ЧУЖИМ, найчастіше не маючи безперешкодного доступу до потрібної документації чи навіть фізичного доступу до майна. У своїх діях агентство повністю зв’язане рішенням суду та якістю накладеного арешту.

Фонд виставляє державну власність на продаж (приватизацію) та здає в оренду,  а доходи від цього надходять у бюджет. Приватна власність, яку за рішенням суду продає АРМА, не переходить державі, поки не буде конфіскації, а передача активів управителям зовсім не тотожна здачі майна в оренду.

Якщо ФДМУ може самостійно і без проблем «зібрати» цілісний лот на приватизацію чи для оренди, то для АРМИ це може зробити тільки орган досудового розслідування через суд. Для продажу у Фонду є інформація про балансову вартість майна, тоді як АРМІ треба щоразу замовляти оцінку вартості і т.д. і т.п.

Важливо, що це не дрібні технічні деталі, а принципові відмінності, і зумовлені вони якраз унікальністю функцій, а не їх дублюванням.

З огляду на це, ФДМУ абсолютно логічно має управляти конфіскованими, стягнутими та примусово вилученими активами, які вже є власністю держави, але для цього їх спочатку треба конфіскувати, стягнути й вилучити, і ліквідація АРМА точно не допоможе вирішити ці завдання.

Треба нарешті усвідомити, що для успішного перетравлювання російської власності в економіці України потрібна комплексна державна стратегія та цілісний механізм, а не паралельні процедури та розбірки з окремими інституціями. Одним із варіантів такої стратегії, наприклад, є пропозиції експертів Незалежної антикорупційної комісії (НАКО).

Що робити з АРМА?

Національне агентство дійсно має багато проблем – як об’єктивних, так і суб’єктивних. Очевидною є  необхідність налагодити його прозору роботу, відкрити і доповнити реєстр арештованих активів, розробити чіткі і зрозумілі для бізнесу процедури, врешті, обрати постійного голову.

Але все це майже напевно не дасть бажаного результату, якщо не наповнити європейський задум європейським змістом. Для цього вкрай важливо здійснити системну інституційну реформу, насамперед розробити і втілити комплекс перезрілих змін до законодавства, на що роками бракувало політичної волі.

Загалом питання полягає в тому, ЯК покращити ситуацію з урахуванням існуючих реалій та євроінтеграційних вимог, а не ХТО має бути позбавлений чи наділений певними функціями.

Якщо питання в неефективності АРМА, варто чесно розібратися у причинах цього та усунути їх. Якщо проблема у непрозорості, потрібно оперативно забезпечити транспаретність. Словом, треба ліквідувати проблеми, а не орган. Чергове міжвідомче перетягування ковдри нічого не додасть у загальний результат.

Зрештою, ФДМУ – далеко не ідеальний кандидат на роль нового холдингу активів усіх форм власності. Достатньо згадати, як часто за свою історію Фонд виконував приватизаційні плани. Або переглянути цьогорічний звіт Рахункової палати, яка виявила зловживання у відомстві на 90 млрд грн. Або хоча б звернути увагу на ефективність управління тими ж стягнутими підсанкційними активами, від яких за три місяці держава ще нічого не отримувала.

Тож, аби в недалекому майбутньому не довелось ліквідувати ще один державний орган, варто сьогодні ухвалювати правильні політичні та управлінські рішення.