Строк на оскарження Указу Президента про застосування персональних санкцій

Строк на оскарження Указу Президента про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)

03 січня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 990/154/22, адміністративне провадження № П/990/154/22 (ЄДРСРУ № 108259936) досліджував питання щодо строку оскарження Указу Президента України про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але таке право не є абсолютним та обмежується на законодавчому рівні, зокрема строками звернення до суду.

Згідно з ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою про вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Тривалість строку звернення до суду не змінюється залежно від того, коли було фактично реалізоване право на позов.

Отже, початок перебігу строку звернення до суду за чинним процесуальним законом України починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому термін «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не прямий обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав.

Як вбачається зі змісту оспорюваного Указу Президента України він встановлює застосування обмежувальних заходів щодо визначеного ним кола осіб, не містить загальнообов`язкових правил поведінки і вичерпує свою дію після реалізації , тобто є актом індивідуальної дії. 

Подібні за змістом позиції, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 9901/518/19, від 05 лютого 2020 року у справі № 9901/520/19 та від 14 квітня 2021 року у справі № 9901/215/19.

Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року (справа № 9901/415/18), від 09 квітня 2019 року (справа № 9901/611/18) та від 10 грудня 2019 року (справа № 9901/351/19).

Отже, Указ Президента щодо застосування персональних санкцій може перевірятися як на предмет конституційності, так і законності (03 листопада 2021 року Велика Палата Верховного Суду в рамках справи № 9901/226/21, провадження № 11-254заі21 (ЄДРСРУ № 101211544).

За визначенням, наведеним у національному праві, індивідуальний акт, - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1ст. 4 КАС України).

Враховуючи, що оскаржуваний Указ Президента є індивідуально-правовим актом, то до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений ст.122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.

Подібна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 08 грудня 2022 року у справі № 990/102/22.

При цьому суд акцентує увагу, що законодавством не визначено обов`язку відповідача доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст указів в інший спосіб, аніж опублікування їх в офіційних виданнях.

Щодо доводів на обґрунтування поважності причин поновлення строку звернення до суду про те, що оскаржуваний акт Президента України, встановлює триваючі та безстрокові обмеженні прав позивача (безстрокові санкції), а тому вимога про визнання протиправним та скасування оскаржуваного Указу Президента є способом захисту від триваючого порушення його прав, Суд зазначає.

Зі змісту оскаржуваного Указу Президента України вбачається, що обмежувальні заходи (санкції), запроваджені ним до позивача, діють з моменту набрання чинності оскаржуваним указом Президента України та діють безстроково.

Відповідно пункту 1 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. При цьому законодавством не визначено обов`язку відповідача доводити до відома осіб, до яких такі санкції застосовано, зміст указів в інший спосіб, аніж опублікування їх в офіційних виданнях.

Офіційними друкованими виданнями є: «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур`єр».

Офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».

Разом з тим Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 14 квітня 2021 року у справі № 9901/215/19 дійшла висновків про необхідність розмежування відносин, що виникають у зв`язку з прийняттям індивідуального адміністративного акта та наслідками його реалізації.

Набрання чинності Указу відбулося в момент його опублікування і саме із цієї дати набули чинності обмежувальні заходи, застосовані до позивача, тому починаючи саме із цього дня обсяг його прав був обмежений ( як вважає позивач).

(!!!) Водночас, відповідно до рішення Ради національної безпеки і оброни забезпечення реалізації самих обмежувальних заходів покладено на Кабінет Міністрів України разом зі Службою безпеки України та Національним банком України, правомірність рішень і дій яких змістом позовних вимог не охоплюється та судом у межах цієї справи не вирішується. 

Учинення конкретних дій органами державної влади чи іншими суб`єктами у сферах відносин, що охоплюються застосованими до позивача санкціями, є лише правовими наслідками прийняття оскаржуваного указу, які, відповідно до змісту останнього, триватимуть безстроково з часу його прийняття.

Отже, застосування певного обмежувального заходу з числа запроваджених у сфері господарських чи інших майнових/немайнових відносин свідчить про дію (реалізацію) індивідуального акта (указу Президента України), що слід відокремлювати від факту прийняття та оприлюднення (забезпечення можливості ознайомлення із первинним актом відповідного суб`єкта широкого кола осіб), що відбувається в часі раніше. Саме тому днем початку обчислення строку звернення до суду є момент обізнаності (забезпечення реальної можливості такої обізнаності) про прийняття оскаржуваного указу, що впровадив обмежувальні заходи, а не конкретні випадки застосування певного їх виду.

Тому доводи скаржника про те, що днем початку перебігу такого строку є  кожен день порушення ( обмеження) прав позивача, з огляду на триваючий характер такого порушення,  є помилковими.

Суд зауважує, що відсутні підстави вважати, що скаржник як іноземний резидент має чи повинен мати преференції у вигляді особливого ставлення у питаннях визначення моменту відліку строку на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду чи мати інші пільги порівняно з резидентами України.

Аналогічну позицію висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 22 січня 2020 року у справі №9901/518/19.

Суд зазначає, що за змістом Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право позивача на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, теж не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що потребує регулювання з боку держави. Процесуальний закон чітко врегулював питання як строку звернення до суду, так і наслідків пропуску такого строку.

ЄСПЛ неодноразово зазначав, що право на доступ до суду не є абсолютним та може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки таке право за своєю природою потребує регулювання з боку держави, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб і ресурсів суспільства та окремих осіб. Встановлюючи такі правила, Договірні держави користуються певною свободою розсуду. Хоча остаточне рішення щодо дотримання вимог Конвенції залишається за Судом, до його завдань не входить заміна оцінки національних органів влади будь-якою іншою оцінкою того, що може бути кращою стратегією у цій сфері. Проте встановлені обмеження не повинні обмежувати доступ, наданий особам, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть цього права була підірвана. Крім того, обмеження буде несумісним із пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо немає розумної пропорційності між застосованими засобами та метою, якої прагнуть досягти (параграф 41 рішення від 18 грудня 2018 року у справі «Абрамова проти України»).

Таким чином, згідно з усталеною практикою ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду, чітко й однозначно передбачених національним процесуальним законом, не є порушенням права на доступ до суду.

Аналогічна правова позиція застосована 14 грудня 2021 року Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 9901/473/21, адміністративне провадження № П/9901/473/21 (ЄДРСРУ № 101899161).

За приписами ч.2 ст. 123 КАС України, якщо заяву не буде подано у зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

ВИСНОВОК: Отже, Указ Президента України про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) є індивідуально-правовим актом і положення частини третьої статті 264 КАС України щодо права особи на оскарження нормативно-правового акта протягом всього строку його дії до цих правовідносин не застосовуються.