Референдум та "всеукраїнське опитування": рівняння з багатьма невідомими

Трохи більше, ніж за два тижні до місцевих виборів, Президент анонсував проведення 25 жовтня так званого “всеукраїнського опитування з п’яти важливих питань”.

Як відомо, одну скеровану на “утвердження ідей народовладдя” законодавчу ініціативу Президента вже було підтримано Парламентом у першому читанні ще в червні, і ні для кого не було секретом прагнення фіналізувати це питання до місцевих виборів. Утім, наразі вбачається, що відповідне голосування відбудеться вже після них. Маємо на увазі проєкт ЗУ “Про народовладдя через всеукраїнський референдум” – 157 сторінок і 13 розділів “чистої демократії”, який, вочевидь, невдовзі буде схвалено у другому читанні і який ми ще проаналізуємо далі. Водночас, варто звернути увагу на те, що наразі йдеться навіть не про референдум, а про таке собі “опитування”, при чому, як зазначив Володимир Зеленський, Верховна Рада “готується закріпити цей важливий механізм на законодавчому рівні”, тоді як дехто з парламентарів уже встиг заявити про те, що така пропозиція “гаранта” – ніщо інше, ніж “пробник референдуму”, “добра ініціатива”, яка не лише не матиме юридичних наслідків, але й не проводитиметься за певною законодавчо визначеною процедурою. Доволі прогнозованим є й перелік питань, щодо яких буде запропоновано визначитися.

Про що саме йдеться та чи все так однозначно з анонсованим виконанням передвиборчих обіцянок з правової точки зору? На жаль, без несподіванок – ні, та про все по черзі.

Передусім, про ретроспективу проблеми врахування громадської думки. Як відомо, за часи незалежності України загальнодержавні референдуми відбувалися всього двічі – 1991 та 2000 років, окрім того, мали місце близько тридцяти народних ініціатив, які так і не мали наслідком проведення референдумів, а об’єктивна необхідність врегулювання питання відповідної процедури виникла задовго до реєстрації в Парламенті відповідного законопроєкту.

Так, у 2018 році, з визнанням попереднього профільного закону неконституційним, у цій частині фактично утворився правовий вакуум. Попри це, слід розуміти, що надважливим сьогодні є не просто формальне ухвалення нового закону, а ухвалення такого рівня акту, який належно забезпечить максимально якісне, детальне та ризик-орієнтоване врегулювання відповідної сфери суспільних відносин, знявши будь-які запитання щодо потенційних небезпек реалізації його норм. Йдеться про мінімізацію ризиків, пов’язаних з маніпулюванням громадською думкою в ході агітації, можливість здійснення якої передбачена проєктом, нечіткістю процедури підготовки та проведення референдуму й ухваленням унаслідок наведеного шкідливих для української державності й громадянського суспільства рішень. 

Вкрай принциповим у цьому світлі є усвідомлення складності коригування ухвалених норм вже постфактум, чим, серед іншого, зумовлена потреба відповідальної фіналізації проєкту. Адже, як демонструє історичний досвід, ширший простір для маніпуляцій створює саме недосконале правове регулювання, напротивагу його цілковитій відсутності. Більше того, на сьогодні постає також практичне питання доцільності проведення референдумів, насамперед, у контексті порушення територіальної цілісності держави.

Разом з тим, цілком зрозумілим є оптимізм частини громадян щодо висловленої ідеї, враховуючи загальний високий рівень її популярності у світі, що обумовлений існуванням своєрідної ілюзії самостійного ухвалення народом рішень з питань що стосуються державного життя. Проте, слід підкреслити, що, наприклад, законодавство таких демократичних держав, як Канада, США, ФРН узагалі не передбачає можливості проведення загальнодержавних референдумів, на відміну від референдумів місцевих, що є небезпідставним, з огляду на ймовірність використання його механізмів на шкоду державному суверенітету.

Якщо говорити про президентський законопроєкт, він визначає, що шляхом референдуму можуть вирішуватися питання затвердження закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України; питання загальнодержавного значення; про зміну території України; про втрату чинності законом України або окремими його положеннями. Водночас, передбачені й певні важелі запобігання маніпуляціям: неможливість проведення одночасно з виборами, розгляд на всеукраїнському референдумі лише одного питання тощо.

У цьому контексті стає зрозумілим прагнення якнайшвидше врегулювати можливість проведення “опитування”, по суті вдавшись до підміни понять, що дозволить обійти будь-які конституційні та, в подальшому, законодавчі обмеження. Тобто, піти вже звичним шляхом, який не має нічого спільного з усвідомленням необхідності врахування громадської думки з тих чи інших питань.

У законопроєкті “Про народовладдя через всеукраїнський референдум” принаймні так чи інакше намагалися передбачити статус прихильників та противників питань референдуму, здійснення агітації та її фінансування, проведення голосування, у тому числі – електронного, яке безпосередньо закон не врегульовуватиме, формування виборчих комісій, залучення спостерігачів, підрахунку голосів тощо.

Натомість, “опитуванням” штучно виведено з-під законодавчого регулювання референдуму й аспект конституційного контролю. Так, як вбачається з наявної редакції проєкту та чинної Конституції України, попередній конституційний контроль щодо питань всеукраїнського референдуму є факультативним, тоді як навіть така можливість не поширюється на будь-які інші, не передбачені законом способи з’ясування громадської думки, у тому числі – на анонсовану 25 жовтня подію.

Очікуваною стала й маніпуляція щодо кількісного змісту “опитування”. Так, було анонсовано п’ять запитань, водночас, на референдум могло б ставитися лише одне. Слід підкреслити, що у випадку, якщо б ішлося про референдум, такий підхід суперечив би принципу єдності змісту, на необхідності дотримання якого наголошувала й Венеційська комісія.

Повертаючись же до аналізу проєкту, зауважимо, він дозволяє констатувати наявність у змісті термінологічної плутанини та низки досить невдалих, з юридичної точки зору, формулювань, в поєднанні з більш глобальними й рзикованими нормами. Недаремно, народними депутатами було подано до редакції, підтриманої в першому читанні понад тисячу правок. Наприклад, ч. 3 ст. 120 проекту передбачено, що «питання загальнодержавного значення, підтримане за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою виборцями згідно з частиною шостою статті 116 цього Закону, є обов'язковим для виконання (реалізації) відповідними органами державної влади, їх посадовими особами», тоді як мало б ітися все ж про результат волевиявлення громадян з такого питання. Досить дискусійним є й надання лише 60-денного строку на збір необхідних для підтримання ініціативи про проведення рефедендуму трьох мільйонів підписів, на потребі збільшення якого акцентовано й у висновку Венеційської комісії.

Більше того, у контексті обов’язковості відповідного рішення для виконання, на рівні проєкту відсутнє бачення конкретних і послідовних механізмів його “легалізації”, принаймні, у вигляді тих чи інших змін до національного законодавства. Інакше кажучи, ст. 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Таким чином, будь-яке рішення референдуму, з метою забезпечення його реального виконання, потребуватиме свого унормування на законодавчому рівні. Окрім того, зважаючи на позицію Конституційного Суду України, висловлену в рішенні від 16.04.2008 № 6-рп/2008 у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі в частині тлумачення ч. 2 ст. 94 Конституції України, встановлена останньою процедура підписання й оприлюднення законів не застосовується до законів, прийнятих референдумом, а відтак застосоване у цьому разі механічне калькування виявилося недоречним і редакція відповідної статті 118 проєкту потребує суттєвого уточнення.

Враховуючи наведене, необхідно розуміти виняткову важливість чіткого та цілісного викладу положень, якими б регламентувалися усі принципово важливі кроки, пов’язані з напрацюванням, підготовкою до розгляду, власне розглядом та ухваленням відповідних нормативно-правових актів.

Разом з тим, доволі дискусійним є положення, що передбачає винесення на референдум питань втрати чинності законом України або окремими його положеннями, що, у разі відсутності консенсусу між Парламентом та Офісом Президента з певних питань, цілком може використовуватися як механізм виведення Верховної Ради з “законодавчої гри”.

Не менш проблемним є й положення про те, що рішення, ухвалене на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття.

І, нарешті, про найбільш контраверсійну норму. Попри застереження представників експертного середовища, невпинне прагнення до діджиталізації торкнулося й аналізованого проєкту. Так, пропонується передбачити можливість голосування за допомогою “автоматизованої інформаційно-аналітичної системи”. Тим не менше, чіткої процедури такого голосування проєкт не встановлює, відвівши головну роль у цьому процесі ЦВК.

М’яко кажучи, така норма є неприйнятною вже з методологічної точки зору, адже уможливлює створення поля для зловживань та спотворення різними способами результатів референдуму. Недаремно, ряд країн Європи, випробувавши на власному досвіді подібний механізм, вже відмовилися від нього. Насамперед, йдеться про неможливість гарантування вільного волевиявлення, збереження таємниці голосування, ризик незаконних втручань у роботу відповідної автоматизованої системи.

Окрім іншого, такий підхід суперечить і Конституції України, адже  п. 20 ч. 1 ст. 92 Основного Закону встановлено, що виключно законами України визначаються організація і порядок проведення референдумів. Таким чином, можливість електронного голосування є доволі ілозюрною, адже тих чи інших механізмів контролю за дотриманням законності процедури не пропонується. Більше того, ідея віднесення врегулювання питань організації такого електронного голосування на розсуд ЦВК та регламентація процесу винятково її власними нормативними актами, з точки зору забезпечення реалізації принципу правової визначеності та недопущення будь-якого позапроцесуального впливу на такий процес, видається цілком неприпустимою. На необхідності максимально виваженого підходу до запровадження таких новел традиційно наголосила й Венеційська комісія.

Головною інтригою залишається лише те, чи підуть народні депутати на підтримку “електронного голосування” у запропонованому невизначеному форматі. Утім, тут прогнози є далекими від оптимістичних, адже має місце політична воля Президента на такий крок, урозріз з якою монобільшість навряд чи піде. Чи можуть мати місце маніпуляції навколо застосування норм в майбутньому у разі прийняття закону? Однозначно так, адже частина норм виписана саме таким чином, аби ці маніпуляції уможливити. 

Говорячи ж про так зване “опитування, варто зазначити, що ще на початку вересня у Верховній Раді було зареєстровано законопроєкт № 4043 “Про внесення змін до Закону Ураїни “Про Џентральну вборчу комісію”, яким пропонувалось передбачити можливість проведення в день виборів опитувань громадської думки на всій території України або в окремих її місцевостях, поклавши організаційне забезпечення процесу на ЦВК, а також у подальшому 11 альтернативних законопроєктів, які, поряд з основним перебувають на опрацюванні профільного парламентського комітету. Так, пропонувалось встановити, що до переліку питань у подібних опитуваннях не можуть включатися питання щодо тимчасово окупованих територій, зокрема, питання виборів на тимчасово окупованих територіях, економічна взаємодія з тимчасово окупованими територіями, порядок управління такими територіями, а також питання амністії та взаємодії з державою, визнана Верховною Радою України державою-агресором або державою окупантом.

Утім, жоден з пропонованих проєктів не дає однозначних відповідей на головні запитання про процедуру та способи здійснення власне опитування, його суб’єктів, вимог до формулювання відповідних запитань, юридичного значення та обов’язковості або необов’язковості врахування його результатів. Таким чином, на сьогодні можна констатувати відсутність будь-яких законодавчих підстав для проведення анонсованого опитування, але вже зараз слід акцентувати й на неприпустимості залучення до цього процесу дільничних виборчих комісій, що йтиме врозріз із положеннями виборчого законодавства.

Резюмуючи, хотілося б наголосити на необхідності дотримання виваженої позиції Парламенту у розгляді питання законодавчої регламентації процедури референдуму, адже ухвалення подібного проєкту в умовах порушення територіальної цілісності України, наднизького рівня кібербезпеки, заангажованості медійної сфери, в поєднанні з невисоким рівнем правової культури в суспільстві, може стати бомбою уповільненої дії для майбутнього нашої держави.

А поки, очікуючи на оприлюднення запитань, на які Президент пропонує відповісти українцям 25 жовтня, слід розуміти, що йдеться, передусім, не про безпосередню реалізацію рекламних слоганів на кшталт “Буде так, як вирішиш ти”, і вже точно не про раптове прагнення до втілення в Україні ідей народовладдя, а про підготовку ґрунту для подальших маніпуляцій громадською думкою та ухвалення неоднозначних для країни рішень під виглядом виконання народного волевиявлення.