Боротьба з корупцією в центральних органах виконавчої влади

Корупція починає існувати там, де те, що робиться суттєво відрізняється від того, що написано, як це повинно робитися, іншими словами коли не виконуються писані норми

Після обрання Президентом України Володимира Зеленського і призначення нового Українського Уряду на чолі з Прем’єр-міністром Олексієм Гончаруком я провів аналіз творення і реалізації системної антикорупційної політики в нашій державі. Адже боротьба з корупцією - це не лише розмови на камери з критикою попередників і не лише садити в тюрму корупціонерів з конфіскацією їхніх незаконно набутих статків і тим більше не лише перевірки декларацій та складання протоколів за несвоєчасне подання декларації чи неврегульовані конфлікти інтересів, які через об’єктивні життеві обставини виникають у голів сільських чи місцевих рад. Боротьба з корупцією - це насамперед, впровадження політик на рівні всіх державних органів які становитимуть єдину системну антикорупційну політику країни, в рамках якої будуть і механізми запобігання, й ефективні інструменти протидії, і формування негативного ставлення у суспільства до корупції, і лідерські приклади очільників органів державної влади в питаннях нульової толерантності до корупції тощо.

В останні роки в Україні сформована потужна архітектура антикорупційних органів, і ми вже декілька років чекаємо на результативність та ефективність їхньої діяльності. Зараз, у зв’язку із початком роботи нового Антикорупційного суду шансів на ефективні результати з’являється все більше. Про динаміку розгляду справ яку демонструє Вищий Антикорупційний Суд, раніше можна було лише мріяти. Але і НАБУ, і САП, і Антикорупційний Суд – це ті антикорупційні органи, які працюють з наслідками корупційних дій, займаються розслідуванням уже вчинених корупційних правопорушень і притягненням винних осіб до кримінальної відповідальності. Безумовно, принцип покарання за вчинення злочину є дуже важливим превентивним інструментом, але приклади інших країн доводять, що викорінити корупцію лише через покарання - це утопія. Насамперед, тому що корупція - це не лише локальне явище у вигляді вчинення правопорушення, а це ще й соціальне явище, яке в багатьох випадках легітимізоване самим суспільством, особливо в сфері побутової корупції.

Тому найважливішим завданням держави є впровадження дієвої антикорупційної політики, яка, в першу чергу, буде мати ефективні превентивні механізми для зниження рівня корупції в державі і суспільстві, встановлення системних запобіжників, а також створення постійно діючих інструментів формування ставлення нетерпимості в суспільстві до всього того, що має корупційну складову.

Колись легендарний Лі Куан Ю, прийшовши до влади почав розчищати авгієві корупційні стайні в Сінгапурі, на той момент одній із найбільш корупційних країн у світі. І він не лише посадив двох своїх друзів за корупційні злочини, а й почав вводити навчальні антикорупційні програми в школах і дитячих садочках. Діти, які були навчені, що таке добре і що таке погано, коли чули розмови своїх батьків або бачили їхні дії, які суперечили вже сформованому дитячому антикорупційному стереотипу, задавали своїм батькам незручні питання. У суспільстві було створено антикорупційну синергію, коли верхи і низи діяли назустріч одне одному, створюючи турбулентне середовище для корупціонерів. Безумовно, до цього варто додати ще лібералізацію ринку, його свободу, чіткі та взаємовигідні правила гри. Але все це зводиться до синергічних дій правлячої еліти та решти суспільства.

В України органом, який покликаний формувати державну антикорупційну політику, є Національне агентство з питань запобігання корупції. Водночас, в останні роки, ця установа швидше шкодила антикорупційній політиці ніж її формувала і впроваджувала. Безумовно, це не стосується всіх фахівців, особливо середньої ланки високопрофесійних спеціалістів цього державного органу, які доклали багато зусиль для напрацювання нової антикорупційної нормативної бази. Але керівництво НАЗК не справилося із поставленими завданнями і безславно пішло в небуття після прийняття в жовтні 2019 року змін до Закону України «Про запобігання корупції» згідно з яким змінено структуру НАЗК. Водночас навіть якщо оновлене НАЗК запрацює продуктивно та ефективно на 100%, навряд чи це розв’яже проблему з корупцією у всій країні, тому що у цьому питанні один в полі не воїн і необхідно консолідація всіх органів і гілок влади.

А ось тут ситуація є значно гіршою. І в основному справа далі популізму не рухається.

Відповідно до частини1 статті 9 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністр має першого заступника та заступників, один з яких є заступником міністра з питань боротьби з корупцією. Тут варто звернути увагу на той факт, що на рівні спеціального закону визначено обов’язкову наявність заступника міністра з питань боротьби з корупцією. Такий міністр має бути в кожному міністерстві. Причому цей заступник має визначатися, в першу чергу, саме за посадою і виконувати повний спектр необхідних функцій для розв’язання поставлених політичних завдань у рамках кожного міністерства.

Автор цього матеріалу звернувся в 15 діючих українських міністерств для отримання відповіді на питання, хто із заступників міністра є заступником міністра з питань боротьби з корупцією і чи є такі заступники взагалі.

З 15 міністерств відповіді не надали з Міністерства інфраструктури України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства оборони України, Міністерства фінансів України. Дослідивши сайти цих міністерств, я не зміг знайти в них заступників міністрів з питань боротьби з корупцією, тобто в цих міністерствах заступників міністрів по боротьбі з корупцією не існує.

Так, згідно з  даними офіційних веб-сайтів вищевказаних міністерств, міністр фінансів України має шість заступників міністра, один з яких є урядовим уповноваженим з питань державного боргу, а ще один заступник міністра з питань європейської інтеграції. Решта - просто заступники міністра.

Міністр оборони України має п’ять заступників, один із яких перший і один заступник міністра з питань європейської інтеграції. Решта заступники без визначення.

Міністр інфраструктури України має наразі двох заступників, один з яких заступник міністра з питань європейської інтеграції, інший без визначення.

Міністр соціальної політики України має наразі п’ять заступників, один з яких є заступником з питань європейської інтеграції, решта - без визначення.

Водночас в інших міністерствах попри отримані відповіді ситуація ніяк не краще. Заступників міністрів з питань боротьби з корупцією як це передбачено ч. 1 ст. 9 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» не існує в жодному міністерстві.

Згідно з відповіддю Міністерства розвитку громад та територій України, у зв’язку із перейменуванням міністерства, зміною його структури та штатного розпису, розподілу обов’язків та повноважень між керівництвом міністерства на теперішній час знаходиться на стадії розроблення та внутрішнього погодження. Натомість, відповідно до даних офіційного веб-сайта Мінрегіону, міністр має трьох заступників, один з яких перший, один просто заступник і один - заступник міністра з питань європейської інтеграції.

Відповідно до відповіді Міністерства культури, молоді та спорту України, наразі це міністерство перебуває в процесі утворення, а тому штатний розклад не затверджений. Розпорядженням Кабінету Міністрів України були призначені перший заступник міністра, та заступники міністра. Заступник міністра з питань боротьби з корупцією не було призначено.

Віце-прем’єр-міністр – міністр з цифрової трансформації має п’ять заступників: перший заступник міністра, заступник міністра з розвитку цифрової інфраструктури, заступник міністра з євроінтеграції, заступник міністра з питань розвитку ІТ, заступник міністра з розвитку публічних послуг. Заступник міністра з питань боротьби з корупцією не було призначено.

Міністр у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України має трьох заступників, один з яких з питань європейської інтеграції. Наразі, заступник міністра з питань боротьби з корупцією в міністерстві не визначений. Згідно письмової відповіді за підписом державного секретаря Людмили Дараган, заступник міністра з питань боротьби з корупцією буде визначений у розподілі обов’язків між міністром, його першим заступником та заступниками, який буде затверджений після набрання чинності новою редакцією Положення про міністерство, затвердження нових структур та штатного розпису.

Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (Мінекономіки) надало письмову відповідь за підписом в. о. державного секретаря О.О.Черних, в якій зазначено, що відповідно до чинних нормативно-правових актів у Мінекономіки здійснюються заходи щодо запобігання корупції і контролю з їх реалізації в апараті Мінекономіки, а також на підприємствах, в установах, організаціях, що належать до сфери його управління. Реалізацію згаданих завдань у структурі Мінекономіки забезпечує відділ запобігання та виявлення корупції. Координацію цього структурного підрозділу здійснює державний секретар. Натомість відповідно веб-сайта міністерства, міністр розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України має вісім заступників, один з яких перший, а один заступник міністра – Торговий представник України. Заступника міністра по боротьбі з корупцією немає.

Міністр внутрішніх справ України має шість заступників міністра, один з яких перший. Відповідно до письмової відповіді за підписом першого заступника директора департаменту формування політики щодо підконтрольних міністрові органів влади та моніторингу, згідно з розподілом обов’язків між першим заступником, заступниками міністра внутрішніх справ, питання боротьби з корупцією покладено на заступника міністра Гончарова Сергія Михайловича. Відповідно до витягу з розподілу обов’язків між першим заступником та заступниками міністра внутрішніх справ, Гончаров С.М., відповідно до покладених на нього завдань, забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції, контроль за їх реалізацією в апараті МВС, територіальних органах, закладах, установах і на підприємствах, що належать до сфери управління МВС, тобто в МВС відсутній заступник з боротьби з корупцію за посадою, але є заступник, який наділений відповідними функціями.

Згідно з відповіддю в. о. державного секретаря Міністерства закордонних справ України, відповідно до заходів щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених на утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ, організацій, які використовують кошти державного бюджету, затверджених постановою КМУ від 11.10.2016 №710 «Про ефективне використання державних коштів», установлено заборону міністрам мати більше п’ятьох заступників, включаючи першого заступника та заступника міністра з питань європейської інтеграції.

Згідно з частинами першою та третьою ст. 13 Закону України «Про запобігання корупції», з метою організації та здійснення заходів із запобігання та виявлення корупції в апаратах та територіальних органах міністерств утворюються уповноважені підрозділи з питань запобігання та виявлення корупції. Керівник уповноваженого підрозділу (уповноважена особа) підзвітний і підконтрольний керівнику відповідного державного органу. В апараті МЗС таким структурним підрозділом є сектор з питань запобігання та виявлення корупції.

Відповідно до веб-сайта МЗС міністр закордонних справ наразі має чотирьох заступників, один з яких заступник з питань євроінтеграції. Заступника міністра по боротьбі з корупцією немає.

Відповідно до письмової відповіді Міністерства енергетики та захисту довкілля за підписом в.о.державного секретаря Михайла Томахіна, наразі заступника міністра з повноваженнями боротьби з корупцією в установленому порядку не призначено. У разі визначення уповноваженого працівника з питань запобігання з корупцією мене обіцяють повідомити додатково. Натомість, з публічних джерел відомо, що Міністр енергетики та захисту довкілля має трьох заступників, один з яких перший.

Як випливає звідповіді Міністерства освіти і науки України за підписом державного секретаря Павла Полянського, в цьому міністерстві, відповідно до розподілу функціональних обов’язків між міністром та заступниками, Ярмистий Максим Миколайович, заступник міністра освіти і науки України, у межах повноважень розглядає:

- повідомлення щодо причетності працівників МОН до вчинення корупційних правопорушень;

- здійснює заходи щодо запобігання корупції в центральному апараті МОН до вчинення корупційних правопорушень;

- організовує спеціальну перевірку відомостей щодо освіти, наявності наукового ступеня, вченого звання стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища з підвищеним корупційним ризиком.

Отже, у цьому міністерстві також відсутній заступник міністра по боротьбі з корупцією, натомість один із них виконує незначні епізодичні функції, пов’язані з протидією корупції. Натомість, відповідно до веб-сайта міністерства, міністр освіти і науки має аж шість заступників, один з яких перший. 

Міністр юстиції України має шість заступників: перший заступник міністра, заступник міністра з питань виконавчої служби, заступник міністра з питань державної реєстрації, заступник міністра – Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини і два заступники міністра.

Відповідно до наданої відповіді за підписом в. о. державного секретаря міністерства юстиції України Людмили Кравченко, відповідно до розподілу повноважень перший заступник міністра юстиції Горовець Євгеній Миколайович є заступником міністра юстиції з питань боротьби з корупцією. У розподілі повноважень між керівництвом Міністерства юстиції України дійсно вказано, що перший заступник міністра юстиції України є заступником міністра з питань боротьби з корупцією, тобто у цьому випадку маємо таку саму ситуацію, що і в Міністерстві внутрішніх справ. 

Отже, незважаючи на декларації та заяви Президента України, Прем’єр-Міністра України, очільників міністерств і відомств про необхідність боротися з корупцією і нетерпимість до неї, фактично в жодному існуючому міністерстві не виконується ч. 1 ст. 9 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якої кожен міністр повинен мати заступника міністра по боротьбі з корупцією.

Чому це важливо і чому жоден уповноважений підрозділ чи державний секретар не замінить у цій ролі заступника міністра? Насамперед, тому що заступник міністра є фігурою політичною і не є державним службовцем. Саме політичні фігури творять політику, а державний апарат цю політики реалізує, впроваджує, виконує. Вплив заступника міністра, його владні повноваження не зрівнянний з тими ж функціями у державного секретаря і тим більше простого клерка міністерства, навіть якщо він очолює уповноважений підрозділ.

У питанні боротьби з корупцією чи не найціннішою складовою є лідерство. Лідером загалом може бути будь-хто, хто має достатній набір навичок і харизму. Але в питаннях боротьбі з корупцією на рівні міністерства лідерство в цьому питанні і проявляється у покладанні відповідальності за вирішення таких складних питань на заступника міністра. Саме заступник міністра зі спеціальним статусом на рівні міністерства здатний творити і реалізовувати ефективну антикорупційну політику. Ні у державного секретаря, ні у керівника уповноваженого підрозділу міністерства немає політичного статусу, що унеможливлює творення ефективної антикорупційної політики в рамках всього міністерства.

І насамкінець, корупція починає існувати там, де те, що робиться суттєво відрізняється від того, що написано, як це повинно робитися, іншими словами коли невиконуються писані норми. І декларуючи з високих трибун про боротьбу з корупцією в нашій країні, добре б для початку знати матеріальну базу та обов’язково її виконувати, в першу чергу формуючи владно-управлінську відповідальну вертикаль і тим більше уряд технократів.