Чи є сенс продовжувати антиконституційну територіальну реформу ЗЕленого уряду?

Прийнята за тиждень до оголошення місцевих виборів територіальна реформа, заставило думати, що це робиться заради перемоги Слуг Народу на виборах. Перемоги немає, які перспективи реформи?

Питання відповідальності за реформу та її конституційності.

З початку 2020 року спочатку уряд Гончарука, а після його відставки уряд Шмигаля, послідовно протискували адміністративно-територіальну реформу в Україні.

При цьому простий аналіз  законопроектів як 2804 від 24.01.2020 Гончарука так і 3650, 3651 від 15.06.2020 Шмигаля дозволяють зробити висновки про однакове бачення цієї реформи в незалежності від очільника ЗЕленого уряду.

Така послідовність законопроектів, а також голосування 213 депутатів партії Слуга Народу за  антиконституційну Постанову Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» дозволяє стверджувати, що запропоновані зміни є баченням відповідної реформи не окремих членів КМУ, що постійно ротується, а особисто Президента Зеленського, або принаймні  колективним баченням його політичної сили.

Отже, відповідальність за запропоновані зміни цілком доречно можна покласти на Президента Зеленського та політичну партію Слуга Народу.

Після того як комітет Верховної Ради України з питань правової політики 19.02.2020 надав висновок щодо невідповідності поданого КМУ проекту ЗУ «Про засади адміністративно-територіального устрою України» нормам Конституції, а Головне науково-експертне управління 02.03.2020 розвинуло критику вказаного законопроекту обґрунтувавши, що поданий проект має понад 20 істотних зауважень, що з огляду на зміст та їх обсяг робить недоцільним прийняття законопроекту, уряд мав або відмовитись від проголошеної реформи, або врахувавши висловлені зауваження, підготувати новий законопроект, з усуненням вказаних недоліків.

Натомість, КМУ продовжив адміністративно-територіальну реформу на проголошених КМУ принципах, але відмовившись від прийняття базового закону Про територіальний устрій України (прийняття якого згідно з пунктом 13 частини першої статті 92 Конституції України є основою для зміни територіального устрою України).

Замість цього, недосконалу реформу пробували просувати, через ухвалення непрямого законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв’язку з утворенням (ліквідацією) районів».

Але цей законопроект, по-перше, не є базовим для визначення основних засад територіального устрою в Україні, по-друге він продовжував втілювати у життя розкритиковані положення, без належного обґрунтування та усунення недоліків, отже 09.07.2020, отримав черговий висновок Головного науково-експертного управління, про недоцільність його прийняття без належного доопрацювання.

Саме тоді Слуги Народу в чергове пішли на пряме порушення Конституції України і визначили новий територіальний устрій не Законом України, а Постановою Верховної Ради «Про утворення та ліквідацію районів».

В той, час як Конституційний Суд України ще у Рішенні від 13 липня 2001 року № 11-рп 2001 у справі № 1-39/2001 вказав, що правовий статус

району як окремої адміністративно-територіальної одиниці в системі

адміністративно-територіального устрою України повинен визначатися

лише законом.

Зміст, обґрунтування, логіка та наслідки реформи

Отже, визначившись з антиконституційністю реформи та відповідальними слід дослідити, чи є якась логіка у діях «Слуг Народу» у впроваджені адміністративно-територіальна реформи, що істотно змінила карту адміністративно-територіального устрою України на його другому рівні. До реформи до цього рівня належало 490 сільських районів та 180 міст обласного значення (які за прийнятою в багатьох країнах-членах ЄС класифікацією можна вважати містом з статусом району), тепер 136 (які в значному ступеню співпадають з більшістю госпітальних округів утворених через впроваджену медичну реформу).

В обґрунтуванні адміністративно-територіальної реформи, ЗЕлений  уряд спирався на те, що це нібито вимога  ЄС, а реформи спираються на норми Директиви № 1059/2003 Європейського Парламенту і Ради «Про створення загальної класифікації територіальних одиниць для статистики (NUTS)», але ця директива та норми практично не стосуються адміністративно-територіальних одиниць країн членів ЄС, це стандарт кодифікації територіального поділу країн використовується виключно для статистичних цілей.

Що стосується приведення у відповідність статистичної класифікації територій за принципами NUTS то можна використати приклад Латвії де використовуються так звані статистичні райони, яких всього 6, але які в той саме час не є адміністративно-територіальними одиницями Латвії.

Територіальні одиниці (NUTS-одиниці), зазвичай не збігаються із адміністративно-територіальним одиницям країн, що підтверджується адміністративно-територіальним поділом більшості з країн членів ЄС, який на рівні районів або збігається з середньостатистичною територією районів в Україні, або, що частіше має навіть меншу площу.

Отже, в Україні внаслідок реформи, кількість існуючих на цьому рівні адміністративно-територіальних одиниць, скоротилась в 5 раз. Це істотно відрізняється від подібних реформ на цьому рівні в інших країнах пострадянського простору, що увійшли до ЄС. Так у Литві замість 44 районів та 11 міст, стало 43 райони, 9 міст та 6 знов створених самоуправлінь (збільшилось менше ніж в 1.1 рази), Латвії замість 26 районів та 7 міст, стало 110 країв та 9 міст (збільшилось в 3.5 рази), Естонії з 15 районів та 6 міст утворено 15 уїздів (зменшилось в 1.4 рази шляхом входження міст республіканського значення у склад уїздів).

Що стосується розмірів то:

у Литві за площею найменший Акмянскій район 844 км.кв., найбільший Варенский район 2218 км. кв.; за населенням найменший Ширвінтський район 19.3 тис. осіб, найбільший Вільнюський район 96.5 тис. осіб;

у Латвії за населенням найменший Балтинавський край 1.4 тис.осіб, найбільший Огрскій край 38 тис. осіб,  середня площа края 542 км.кв;

у Естонії за площею найменший уїзд Хійумаа -1032 км.кв., найбільший, Пярнумаа 5418 км.кв.; за чисельністю найменший Хійумаа 9.4 тис.осіб, найбільший Харьюмаа 598 тис.осіб;

у Польщі - за площею найменший повят Бірунь-Ліддзінський 158 км. кв., найбільший Білостоцький повят 2976 км.кв.. За населенням найбільший повят Познанський 385.6 тис. осіб, найменший Сейнінський повят 20.1 тис. осіб. Крім того в Полщі є 65 міст з статусом повяту найбільший тут за населенням місто-повят Варшава 770 тис. осіб. Найменше місто-повят Сопот 36 тис. осіб;

у Німеччині 439 районів (з них 294 сільських та 145 міських округів). За площею найбільший район Німеччини, Озерний район Мекленбург 5470 км. кв., найменший Майн-Таунус 222 км. кв.. За населенням найбільший район Райклінгхаузенський 614.1 тис.осіб, найменший район Люхов -Данненберг 48.4 тис. осіб. Отже середня площа району у Німеччині 814 км. кв., середнє населення 188.8 тис. осіб.

Крім того, слід звернути увагу, що в країнах-членах ЄС великі міста з населенням більше 50 тис. мешканців, як правила утворюють міста з статусом району.

Звичайно є в ЄС і країни які намагаються узгодити свій адміністративно-територіальний устрій з класифікацією NUTS (Італія, Румунія), але наведені вище приклади демонструють, що класифікація NUTS, не є обов’язковою умовою для формування адміністративно-територіального устрою країн-членів ЄС, і додержання принципів класифікації NUTS є швидше виключенням ніж нормою.

Отже, можна констатувати, що старий адміністративно-територіальний устрій Україні, який на другому рівні складався з 490 сільських районів та 180 міст обласного значення в цілому відповідає адміністративно-територіальному поділу країн-членів ЄС як за принципами побудови, так і за територією та населенням.

Так за територією, найбільшими районами України був Іванківський район 3616 км.кв., найменший Герцаївський 309 км.кв., середня площа району 1200 км.кв.. За населенням найбільший район Харківський 187.1 тис. осіб, найменший Поліський 7.6 тис.осіб, середня чисельність населення біля 50 тис. осіб.

За запропонованим адміністративно-територіальною реформою поділом, абсолютно нелогічно утворюються адміністративно-територіальні одиниці другого рівня (райони) які за площею перевищують або ненабагато менше за площу окремих адміністративно-територіальні одиниці першого рівня (областей).

Наприклад, площа Чернівецької області - 8.1. тис. км.кв., Закарпатської - 12.8 тис. км.кв., Тернопільської та Івано-Франківської 13.9 тис. км. кв., :

В той саме час пропонується площа; Бучського району - понад 10 тис. км.кв. Чернігівського району 9.9 тис. км.кв. Площа Новгород Сіверського району 9.8 тис. км. кв. Херсонського району 9.3 тис. км.кв. Середня площа району по Україні 4.7 тис. км. кв.

При цьому в Бучському районий адміністративний центр не є ані географічним центром району (знаходиться з самого його краю), ані найбільшим за чисельністю містом. Так м.Ірпінь в цьому районі майже втричі перевищує населення м. Буча, а м. Вишгород приблизно однакове за чисельністю.

Відстань між центром сучасного Поліського району смт Красятичі до м. Буча автошляхами 108 км. Подібна ситуація з Новгород-Сіверським районом, де від теперішнього адміністративного центру Сновського району м. Сновськ до м. Новгород-Сіверський відстань автошляхами 120 км., при цьому за розмірами міста істотно не відрізняються в першому випадку це 12 тис. осіб проти 13 тис. осіб в новому райцентрі. Що за умови низької якості доріг, а також низької інтенсивності руху між цими містами, обумовленими низькою економічною доцільністю більш частого сполучення, фактично позбавляє мешканців м. Сновськ фактичної можливості реалізовувати свої права та свободи.

Враховуючи відстань до обласного центру м. Чернігів у 70 км. рух мешканців м. Сновськ до м. Новгород-Сіверський виглядає безглуздим. При цьому слід врахувати, що для прикладу наведена відстань від сучасних районних центрів. Відстань від найбільш віддалених населених пунктів може бути більшою ще на 20-30 км.

Також слід відмітити, що посилання на 3 рівень класифікації NUTS для обґрунтування запропонованої реформи теж некоректне, оскільки цей рівень передбачає чисельність населення в межах від 150 тис. осіб до 800 тис. осіб, але з інформації на сайті Мінрегіону можна побачити, що пропонується як значно менший за населенням Щастинський район 81.5 тис. осіб., так і набагато більший Харківський 1 млн. 712 тис. осіб.

Оскільки адміністративний поділ територій за класифікацією NUTS не є обов'язковою вимогою ЄС, то логіку зміни адміністративно-територіальний устрій України можна побачити, ще у двох площинах.

Перша причина, намагання досягти економії бюджетних коштів за рахунок зменшення кількості адміністрацій, закладів освіти, охорони здоров'я, загальних місцевих районних та міських судів; районних та міських представництв органів виконавчої влади; районних та міських управлінь праці та соціального захисту населення; районних та міських представництв різних комунальних мереж.

Але економія бюджетних коштів не визнається ст..3 Конституції України головною цінністю держави, натомість такою цінністю визнається людина, а права, свободи людини та їх гарантії повинні визначати зміст та спрямованість діяльності держави. Також в статті 22 Конституції України говориться, що при прийнятті нових законів, внесенні змін до чинних законів не допускається зменшення змісту та обсягу чинних прав і свобод.

Натомість вказана реформа значно ускладнює доступ мешканців районів до правосуддя, органів влади з метою доступу до адміністративних послуг або за захистом їх інтересів, доступу до закладів охорони здоров'я, освіти, комунальних послуг тощо.

В наслідок реформи, наприклад направлення пацієнта до базової стаціонарної лікарні госпітального центру може займати 4-5 годин після виклику. Для того щоб звернутись до суду наприклад з позовом щодо захисту прав споживачів у зв'язку з порушеннями цих прав наприклад на 200 гривень, споживачу знадобиться витрачати цілий день на поїздку, яка буде коштувати або перевищувати вартість його позову. Враховуючи, що як правило судовий процес потребує 4-5 судових засідань, які іноді переносяться внаслідок неявки однієї з сторін, можна зробити висновок , про фактичне позбавлення значної частини українців їх конституційних прав. Подібна ситуація, може виникнути наприклад у разі необхідності провести звірку по оплаті з Районними Електричними Мережами, тощо. А враховуючи, що пряме сполучення між для прикладу с. Чорногорці сучасного Менського району, та майбутнім адміністративним центром м. Новгород-Сіверський відсутнє, то це створює проблему порушення конституційних прав громадян.

Отже, порушення конституційних прав громадян заради економії бюджету, неприпустимо. “Слуги народу” повинні слугувати народові, а не економити на ньому.

Друга, причина, пов’язана з тим, що «Слуги Народу», що не мали, достатньої кількості кандидатів на місцеві вибори в регіони, що могли скласти конкуренцію місцевим елітам, просто значно збільшили межі районів, так, щоб не один з старих районних лідерів, в нових районах не міг знайти навіть третини традиційної підтримки від загальної частини виборців.  До того ж, укрупненні райони, надавали більші фінансові ресурси для їх керівництва, які за старою українською традицією значно цікавіше привласнювати.

Опустимо, аморальність превалювання власних політичних та економічних амбіцій «Слуг Народу», над інтересами країни та її громадян (це вже зрозуміло за наведених вище прикладів, впровадження та змісту відповідної реформи). Проблема для «Слуг Народу» в тому, що люди на місцях (що не дуже розумілися на сотнях раніше прийнятих в турборежимі законів), на прикладі територіальної та медичної реформи, що стосується більшості з виборців, теж побачили, що внаслідок так званих реформ їх життя не покращується, а погіршується, та доступ до основних соціально важливих об’єктів ускладнюється. Тому, вибори були в цілому програні «Слугами Народу» і  навіть ця аморальна ціль заради якої все і влаштовувалось, не була досягнута. Отже, ініціатори реформи, отримали "чемодан без ручки". Оскільки, з одного боку і поставлені цілі не досягнуто і подальше впровадження реформи (коли люди які відчули тільки перші незручності, сповна насолодяться "всіма наслідками реформи") буде дуже швидко ховати залишки рейтингу Президента та його "Слуг Народу", а з іншого скасування реформи призведе до нових виборів які нададуть, ще гірші результати для слуг ніж в цьому році.

ВИСНОВОК

Не заперечуючи в цілому проти можливості адміністративно-територіальної реформи і навіть за принципами NUTS, потрібно підкреслити, що економія коштів вторинна, реформа має здійснюватись заради більш повного та якісного, задоволення прав, інтересів та свобод громадян.

При проведені реформ, особливо в умовах децентралізації потрібно в першу чергу враховувати інтереси громад, а не нав'язувати їм адміністративно-територіальні межи зверху.

Звичайно межі районів не є непорушними, але вони мають широко обговорюватись з громадою.

Реформа, її основні засади та принципи має бути чітко визначені окремим  ЗУ «Про адміністративно-територіальний устрій в Україні». Громади у відповідності до цих засад та принципів, враховуючи місцеві особливості та інфраструктуру, мають самостійно обирати які адміністративно-територіальні центри більш підходять для їх громади, після чого визначені межі нових  адміністративно-територіальних одиниць у відповідності до Конституції мають бути затверджені Верховною Радою України.

Крім того якщо для проведення адміністративно-територіальної реформи спиратись на  принципи NUTS (який базується на точних даних щодо чисельності населення), то реформа має відбуватись лише після проведення перепису населення який не провадився 20 років.

Також при визначенні меж району доречно використовувати наприклад досвід Латвії, де встановлено, що відстань від віддаленішого населеного пункту до районного центру не може бути більшою за 50 км. автошляхами.

Також для адміністративно-територіальної реформи якщо відштовхуватись від Директиви № 1059/2003 Європейського Парламенту і Ради «Про створення загальної класифікації територіальних одиниць для статистики (NUTS)»,  (що як було зазначено не є обов’язковим рішенням) варто нагадати, що вона пропонує зміни на 3 основних та на двох локальних рівнях.

Запропонована урядом реформа адміністративно-територіального устрою в Україні (за технічної можливості врахувати всі вимоги NUTS вибірково враховує лише 2-й з 5 визначених директивою рівнів, що не має під собою ніякої логіки. Країни члени ЄС, що все ж таки використали класифікацію NUTS також іноді не використовували всі її рівні, але переважно у зв'язку з тим, що чисельність населення їх країн не дозволяє використовувати повну класифікацію NUTS.

В той саме час, в Україні може бути реалізована реформа на всіх 5 рівнях. На першому рівні може бути створено від 6 до 14 адміністративних одиниць, на другому від 52 до 14, на третьому від 280 до 52. На локальному рівні 1 можна лишити ту саму, або зменшену кількість районів та міст обласного значення, а на локальному рівні 2 створені громадами ОТГ.

Але така реформа побудована на принципах Директиви № 1059/2003 Європейського Парламенту і Ради «Про створення загальної класифікації територіальних одиниць для статистики (NUTS)», буде потребувати істотних змін до Конституції України, оскільки подібна п'ятирівнева градація адміністративних одиниць там непередбачена.

Отже підсумовуючи вважаю, що сенсу продовжувати антиконституційну адміністративно-територіальної реформу ЗЕленого уряду немає! Проте, є сенс вдосконалювати територіальний устрій України заради, збільшення рівня забезпечення конституційних гарантій прав громадян, з додержанням всіх конституційних процедур вдосконалення законодавства в цій сфері, а також з врахуванням інтересів територіальних громад.