Коронавірус та державна допомога

Як державі підтримувати бізнес "по правилам" в умовах епідемії.

17 березня Парламентом прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникнення і поширення коронавірусної хвороби (COVID-19)", який направлений на підтримку підприємців та громадян, спрощення процедури закупівлі ліків, медичного обладнання тощо.

Однак, у зазначеному Законі та публічній комунікації посадових осіб відсутні згадки про те, як буде функціонувати інститут державної допомоги бізнесу в умовах «коронавірусної кризи» та подолання посткризових наслідків.

Натомість високопосадовці Європейської Комісії (далі – ЄК) з самого початку масштабної епідемії, наряду із заходами охорони здоров’я, епідеміологічної безпеки, інвестицій, R&D вакцин, постійно декларують про надання повної і швидкої консультаційної підтримки урядів держав-членів для реалізації заходів державної допомоги бізнесу.

І вони не обмежуються лише промовами та виступами. З початку епідемії ЄК у цьому напряму вже здійснено:

- Оперативне погодження схем державної допомоги держав-членів в режимі 24/7;

- 19 березня ЄК виданий Тимчасовий рамковий документ щодо заходів державної допомоги для підтримки економіки під час поточного спалаху COVID-19 (https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/sa_covid19_temporary-framework.pdf);

- Генеральний Директорат з конкуренції ЄК (DG Comp) запровадив окремий веб-портал, присвячений держдопомозі та коронавірусу;

- Розроблено діаграму, яка пояснює як держави-члени можуть надавати підтримку ліквідності, та шаблон для нотифікацій у випадку кваліфікації за статтею 107 (2) (b) Договору (допомога на відшкодування збитків, спричинених надзвичайними обставинами/винятковими випадками (exceptional occurrences);

- Запроваджено гарячу лінію 24/7, окрему електронну адресу та телефон.

Для ЄК це не перший приклад швидкого реагування на кризові явища та пристосування до них правил державної допомоги. Вперше подібний алгоритм реагування був відпрацьований під час світової економічної кризи 2008 року. Дуже важливо, що в ЄС наявні всі необхідні процесуальні інструменти та широкий обсяг дискреції ЄК у врегулюванні правил державної допомоги.

І лише після вжиття перелічених заходів з боку ЄК, держави-члени ЄС почали затверджувати схеми державної допомоги бізнесу, необхідної для боротьби із наслідками епідемії COVID-19.

ЄК у питаннях підтримки бізнеса застосувала системний підхід та оперативну реакцію на вирішення проблеми. І тепер новини щодня доповнюються інформацією про нові затверджені ЄК схеми державної допомоги у Данії, Італії, Португалії, Німеччині та Франції. При чому, в окремих випадках таке погодження здійснюється протягом 48 годин з дня отримання нотифікації!

Основні підходи до кваліфікації держдопомоги в ЄС.

- Заходи на основі статті 107 (2) (b) Договору про заснування ЄС. Держави-члени можуть відшкодувати компаніям шкоду, заподіяну в надзвичайних обставинах/виняткових випадках (напр. компенсація компаніям у особливо постраждалих секторах (транспорт та туризм) або компенсація організаторам скасованих культурних заходів).

- Заходи на основі статті 107 (3) (b) Договору. Допомога може надаватися лише у відповідь на серйозні порушення, які впливають на всю економіку.

Що в Україні? Труднощі перекладу та імплементації.

Розглянемо більш детально Договір про заснування ЄС (Договір) як першоджерело; – Угода про асоціацію з ЄС (Угода) як міжнародні зобов’язання; - Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (далі - Закон) національне законодавство.

Закон не дає можливості кваліфікувати заходи державної допомоги на європейський манер, тому що під час складного законодавчого процесу «загубились» таке положення статті 262 Угоди про асоціацію як «для виправлення значних порушень нормальної роботи в економіці України», яке відповідає статті 107 (3) (b) Договору.

А стаття 107 (2) (b) Договору «природні катастрофи або виняткові випадки (natural disasters or exceptional occurrences)» із цієї ж статті Угоди трансформувались у статті 5 Закону в «надзвичайні ситуації техногенного чи природного характеру».

Гіпотетичні сценарії розвитку подій:

1. Примітивний із можливими негативними наслідками.

Доповнення переліку винятків із Закону новим про «підтримку господарської діяльності, пов’язаної з подоланням наслідків COVID-19». Років 10 тому подібна практика була із закупівлями, коли кожні складнощі у проведенні процедур закупівель у сукупності із правильним «лоббі» дорівнювало новим винятком щодо непоширення дії законодавства. Дійшло до абсурду у винятках були навіть закупівлі кормів для циркових тварин:). Варто взяти до уваги, що перелік винятків із сфери застосування Закону має відповідати евроінтеграційним зобов’язанням України, які свого часу і стали причиною до припинення розширення переліку винятків і у сфері закупівель.

2. Простий – не вимагає додаткових кроків від жодного стейкхолдеру.

3 третього березня 2020 року ДСНС оголошено медико-біологічну надзвичайну ситуацію природного характеру державного рівня. Державна допомога є допустимою, якщо надається з метою відшкодування шкоди особам, постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру. Така допомога є допустимою per se по Закону. Однак, у застосуванні такого на перший погляд простого підходу багато практичних нюансів, включаючи невідповідність підходам ЄК.

3. Складний та комплексний. Внесення змін до Закону (в даному випадку щонайменше в статті 5 та 6). Закон було прийнято у 2014 році, набрав чинності у 2017. Станом на сьогодні у Комітету вже є понад 2 річний досвід його застосування та значний обсяг прогалин та колізій, які потребують вирішення на законодавчому рівні, а також необхідність подальшої гармонізації з європейськими acquis та усунення процесуальних недосконалостей.

4. Варіант «не помічати чергові «податкові канікули» або будь-які інші заходи, які можуть містити ознаки державної допомоги» не розглядаю, тому що вважаю його за межами правового поля. Адже: 1) Ключовий принцип недопустимості - державна допомога є недопустимою для конкуренції, якщо інше не встановлено цим Законом. 2) Якщо захід державної допомоги бізнесу реалізовано без повідомлення Уповноваженому органу (АМКУ), наприклад ФОПи певної сфери звільнили від ЄСВ, - це може бути незаконною державною допомогою, яка підлягатиме поверненню до державного бюджету.

Україна може піти і своїм власним шляхом у напрямку антикризової підтримки бізнесу. Однак, чи варто це робити в умовах обмеженості часових та фінансових ресурсів? Крім того, Угода про асоціацію з ЄС передбачає повну гармонізацію українських правил державної допомоги із європейськими.

В умовах кризи навіть не виникає питання, чи потрібно державі підтримувати бізнес. Звісно, потрібно. Однак, це має здійснюватися на законних підставах та за рівними правилами гри, щоб хаотична державна допомога не завдала непоправної шкоди у вигляді перевитрачання такого обмеженого та необхідного бюджетного ресурсу. Внесення змін до Закону зможе надати потрібну дискрецію Уряду та АМКУ для реалізації заходів державної допомоги у правовому полі. А бізнес отримає «безпечну гавань», коли можна отримувати державну допомогу і не хвилюватись про те, що через декілька років її доведеться повернути до бюджету.