Правомірні очікування, бланкетні норми, умовні та безумовні права: практика ЄСПЛ та ВС

Стаття присвячена питанню, коли юридичні норми породжують або не породжують правомірних очікувань ("legitimate expectations") з точки зору ЄСПЛ та Верховного Суду

Правомірні очікування: захист індивідуальної довіри

Правомірні очікування - це концепт, розроблений у практиці ЄСПЛ для захисту обґрунтованих сподівань особи щодо поведінки держави, які сформувалися на підставі об'єктивних обставин. Йдеться про ситуації, коли особа має підстави розраховувати на певну поведінку держави через попередню усталену практику органів влади, офіційні заяви чи конкретні запевнення.

На відміну від правової визначеності, правомірні очікування не стосуються якості закону як такого. Цей принцип спрямований на захист довіри конкретної особи до держави в умовах, коли державна політика або практика змінюється. Об'єктивними підставами для таких очікувань можуть слугувати тривала адміністративна практика, офіційні заяви представників влади, попередні дозволи або рішення щодо конкретної особи, наданий державними органами правовий статус.

Правомірні очікування найширше застосовуються у контексті статті 1 Протоколу 1 при захисті від свавільного позбавлення майна або майнових прав. Проте цей принцип також знаходить застосування при розгляді справ за статтею 8 щодо захисту усталених сімейних зв'язків або статусу особи, за статтею 6 стосовно процедурних гарантій у розпочатих провадженнях, а також за статтею 14 у випадках недискримінації при зміні державної політики.

Принципова відмінність між правовою визначеністю та правомірними очікуваннями полягає у їх спрямованості та моменті застосування. Правова визначеність є превентивним принципом, який встановлює стандарти для створення якісного права і каже державі, як треба формулювати правові норми. Цей принцип діє на рівні абстрактних правових норм і стосується всіх потенційних адресатів права.

Правомірні очікування, навпаки, є компенсаторним механізмом, який захищає конкретну особу в індивідуальних обставинах. Цей принцип активізується тоді, коли держава змінює свою поведінку або практику, і дозволяє врахувати специфіку ситуації конкретної особи. Він не вимагає від держави незмінності політики, але забезпечує справедливий баланс між публічним інтересом призміні політики та захистом приватних інтересів.

Критерії правомірних очікувань за практикою ЄСПЛ

На підставі аналізу справ Kopecký v. Slovakia § 49-52, Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia § 58-64 можна виокремити наступні критерії.

1. Достатня правова підстава

Очікування має ґрунтуватися на:

• конкретній правовій нормі;
• усталеній судовій практиці;
• індивідуальному правовому акті;
• договірних зобов'язаннях.

2. Конкретність очікування

Як зазначив ЄСПЛ у справі Kopecký v. Slovakia (§ 49): "легітимне очікування повинно мати більш конкретний характер, ніж проста надія, і повинно ґрунтуватися на правовому положенні або правовому акті".

3. Можливість судового застосування

За критеріями Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia (§ 58): "правове положення повинно визначати необхідні правила для вимоги. Якщо правові умови... не визначені чітко, правове положення не може слугувати підставою для легітимного очікування".

4. Розмежування невизначеності суті права та невизначеності порядку його реалізації

Таким чином, безумовні права з умовним порядком реалізації становлять собою такі права, які існують безпосередньо на підставі закону та не залежать від прийняття додаткових нормативних актів, хоча механізм їх реалізації потребує процедурної конкретизації, тоді як т.зв. умовні права не є суб’єктивними юридичними правами (а радше – різновидом конструкції правових приписів), адже саме існування таких прав повністю залежить від прийняття додаткових нормативних актів, які мають визначити істотні елементи, зміст та обсяг таких прав.

Визначальні прецеденти ЄСПЛ в аспекті правомірних очікувань

1. Kopecký v. Slovakia [GC] (2004)

Провідний принцип: правомірні очікування мають ґрунтуватися на достатній правовій підставі, а не на простих надіях.

Обставини справи. Заявник претендував на повернення церковного майна, конфіскованого комуністичним режимом, посилаючись при цьому на реституційне законодавство. Однак національні суди відмовили, оскільки майно було передане третім особам до набрання законом чинності.

Оцінка ЄСПЛ. Суд встановив (§ 52), що для визнання легітимних очікувань "особа повинна мати достатньо встановлену вимогу відповідно до національного права". Прості надії або очікування, навіть якщо вони обґрунтовані, не достатні для створення "майна" в розумінні статті 1 Протоколу 1.

2. Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia (2010)

Провідний принцип: розмежування між умовними правами та безумовними правами з умовним порядком реалізації.

Обставини справи. Заявники, визнані жертвами радянських репресій, вимагали відновлення майнових прав (стаття 8(3)) та компенсації моральної шкоди (стаття 9) за законом Грузії 1997 року. Обидві статті містили відсилки на майбутнє законодавство, однак конструкції відповідних правових приписів мали істотні відмінності.

Щодо статті 8(3) ЄСПЛ встановив (§ 58-59), що "лише з прийняттям подальшого закону заявники змогли б оцінити" свої права, тому правомірних очікувань не виникло. Щодо статті 9 суд визнав (§ 64), що "заявники мали право вимоги, яке було достатньо встановлене", і присудив €4,000 компенсації. Узагальнимо зміст рішення в наступній таблиці:

3. Pressos Compania Naviera v. Belgium (1995)

Провідне положення: усталена судова практика може створювати правомірні очікування навіть за відсутності прямої правової норми.

Обставини справи. Грецька судноплавна компанія мала право на податкові пільги відповідно до бельгійсько-грецької конвенції про уникнення подвійного оподаткування. Бельгійські суди відмовили у пільгах, змінивши попередню практику їх надання.

Оцінка ЄСПЛ. Суд визнав (§ 38), що "якщо національна судова практика тривалий час визнавала певне право, це може створити легітимне очікування навіть за відсутності чіткої законодавчої норми". Зміна практики без належного обґрунтування порушила статтю 1 Протоколу 1.

4. Petlyovanyy v. Ukraine (2014)

Заявник втратив кошти внаслідок вчинення діяння, що мало ознаки злочину та вимагав компенсації від держави на підставі статті 1177 Цивільного кодексу: "шкода, завдана потерпілому внаслідок кримінального правопорушення, відшкодовується йому за рахунок Державного бюджету України у випадках та в порядку, передбачених законом". ЄСПЛ встановив, що право на компенсацію ніколи не передбачалося як безумовне, оскільки залежить від визначення "випадків" у спеціальному законі.

Визначальна відмінність справ Klaus and Iouri Kiladze (ст. 9) та Petlyovanyy (ст. 1177 ЦК) полягає в тому, що стаття 9 грузинського закону містила відсилку лише щодо процедури ("у порядку"), тоді як стаття 1177 ЦК України містила змістовну відсилку ("у випадках"). Додатковою супутньою обставиною, що вплинула на рішення Klaus and Iouri Kiladze є підтвердження наявності права на відшкодування моральної шкоди Верховним судом Грузії, тоді як українські суди ніколи не визначали наявність відповідного права на відшкодування шкоди, завданої злочином.

Українська практика: короткий аналіз на предмет дотримання стандартів ЄСПЛ

Справа про компенсацію жертвам тероризму

Постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 635/6172/17 стосувалася відшкодування моральної шкоди за смерть цивільної особи внаслідок терористичного акту. Позивач посилався на статтю 19 Закону України "Про боротьбу з тероризмом", згідно з якою"фізичні та юридичні особи, яким завдано шкоди терористичним актом, мають право на її відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону".

Велика Палата Верховного Суду встановила, що "реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі" (§ 27) та дійшла висновку, що "передбачене у частині першій статті 19 Закону № 638-IV право на відшкодування державою відповідно до закону шкоди, завданої терористичним актом, не породжує без спеціального закону правомірного очікування на отримання від України такого відшкодування за моральну шкоду" (§ 101).

Однак детальний аналіз статті 19 за критеріями Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia (котре, на жаль, досі не перекладено українською) виявляє системну помилку суду. Стаття 19 містить усі необхідні елементи права: чітко визначений суб'єкт ("фізичні та юридичні особи"), конкретний об'єкт ("відшкодування шкоди"), правову підставу ("терористичний акт") та навіть джерело фінансування ("за рахунок коштів Державного бюджету України"). Відсилка "відповідно до закону" стосується виключно процедури реалізації права, а не його суті.

За логікою рішення у справі Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia стаття 19 повинна була створювати правомірні очікування, оскільки всі істотні елементи права визначені в основній нормі. Національні суди могли б застосувати загальні принципи компенсації моральної шкоди навіть за відсутності спеціального порядку. Іншими словами, в практиці ЄСПЛ можна простежити загальну установку на застосування норми за наявності якнайменших можливостей для цього (що, зрештою, продиктовано вимогою ефективності конвенційного механізму правозахисту).

Справа про мораторій

Постанова Верховного Суду від 13 лютого 2024 року у справі № 914/2585/21 стосувалася скасування реєстрації права власності банку на квартиру, відчуженого під час дії мораторію на стягнення житла, наданого як забезпечення кредитів в іноземній валюті.

Суд встановив, що "позивачка мала правомірні очікування щодо того, що в період дії мораторію на стягнення майна громадян України, наданого як забезпечення кредитів в іноземній валюті, на її квартиру, що знаходиться в іпотеці, не може бути звернено стягнення без її згоди" (§ 3.21). Принципово важливою була та обставина, що "позивачка не мала підстав перевіряти державні реєстри на предмет зміни власника її квартири, оскільки така зміна вже прямо заборонена законом" (§ 3.20).

На нашу гадку, це рішення правильно застосовує критерії ЄКПЛ, оскільки мораторій створював пряму заборону, не потребував додаткових актів та забезпечував безумовний захист права власності.

Справа про земельну ділянку

У постанові від 18 січня 2023 року у справі № 580/1300/22 Верховний Суд встановив відсутність правомірних очікувань у ситуації, пов’язаній із застосуванням дискреційних повноважень. Позивачка вимагала надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак отримала відмову через включення ділянки до переліку для продажу права оренди на торгах.

Суд встановив, що "твердження позивачки щодо порушення відповідачем її правомірних очікувань є безпідставними" (§ 87), оскільки "відповідачем було законно винесено рішення про відмову у задоволенні клопотання позивача на підставі частини п'ятої статті 136 ЗК України" (§ 88). Означене рішення, як видається, цілком відповідає стандартам ЄКПЛ, оскільки зміна фактичних обставин (включення ділянки в перелік для торгів) унеможливлювала реалізацію відповідного права.

Отже, зазначене вище дає можливість сформулювати такі практичні рекомендації для практиків, зокрема для суддів:

1. Аналізувати предмет відсилки, а саме чи стосується вона суті права чи лише процедури.
2. Перевіряти можливість застосування без підзаконного акта: чи містить основна норма достатньо критеріїв для цього.
3. Враховувати практику ЄСПЛ, а особливо критерії, викладені у справі Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia.

Для законодавця:

1. Уникати змістовних відсилок, включати мінімальні критерії в основну норму.
2. Забезпечувати перехідне регулювання, тобто передбачати захист наявних (дійсних) очікувань при змінах правового регулювання.
3. Чітко розмежовувати, що регулює основна норма, а що — підзаконні акти.

З урахуванням викладеного, вбачається необхідність у системному перегляді підходів національного судочинства до аналізу й оцінки бланкетних норм з урахуванням стандартів, вироблених у справі Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia, що, своєю чергою, дозволить забезпечити ефективніший захист правомірних очікувань в національній правовій системі.