Практика забезпечення адміністративної позовної заяви

У ст. 117, 118 КАС України врегульовано підстави та процедура забезпечення адміністративної позовної заяви. На перший погляд, перелічені конкретні, чіткі підстави та детально виписана процедура розгляду клопотань про забезпечення адміністративної позовної заяви. 

            Проте у ЄДРСР кількість ухвал про розгляд клопотань про забезпечення позову є незначною, а кількість тих, що забезпечено позов ще меншою в рази. 

            Чому все таки на практиці даний правовий механізм так рідко використовується? 

                  "17. Судам  необхідно  враховувати,  що  згідно  з   частинами забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у  двох формах: 1) зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень  чи його окремих положень,  що оскаржуються;  2)  заборони  вчиняти  певні   дії.  Наведений  перелік  підстав  забезпечення  позову  є 
вичерпним.

     В ухвалі  про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він  дійшов  висновку  про  існування  очевидної  небезпеки  заподіяння   шкоди  правам,  свободам  та  інтересам  позивача  до  ухвалення рішення в адміністративній справі,  або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення  необхідно  буде  докласти  значних  зусиль  та витрат,  а  також  вказати  ознаки,  які  свідчать про очевидність протиправності рішення,  дії  чи  бездіяльності  суб'єкта  владних повноважень.

     В адміністративних справах щодо визнання  незаконним  рішення  про  звільнення  з  посад позовними вимогами є скасування правових  актів індивідуальної дії та поновлення на посаді.

     Забезпечуючи такий  позов шляхом зупинення дії правового акта індивідуальної дії про звільнення з посади, суд фактично продовжує  службові   відносини  між  позивачем  та  роботодавцем  (суб'єктом владних  повноважень)  з  відповідними  наслідками  -   виконанням службових обов'язків, виплатою заробітної плати тощо . Таким чином, судом фактично ухвалюється рішення без розгляду справи по суті, що не  відповідає  меті застосування правового інституту забезпечення позову.

     Отже, судам слід мати на увазі,  що забезпеченням зазначеного  адміністративного позову в такий  спосіб  суди  виходять  за  межі підстав  забезпечення позову,  передбачених частиною першою статті 117 КАС України, що є неприпустимим.

     18. За змістом статті 118 КАС України  ухвала  з питань  забезпечення  позову  (про  забезпечення адміністративного  позову,  про заміну одного способу забезпечення  адміністративного позову    іншим    або   про   скасування   заходів   забезпечення адміністративного позову та про  відмову  в  забезпеченні  позову) може бути оскаржена.

     Відповідно  до  частини  другої   статті   211   КАС  України  ухвали  суду  першої  інстанції  після їх перегляду в апеляційному порядку,  а також ухвали суду  апеляційної  інстанції можуть   бути   оскаржені   в   касаційному   порядку,  якщо  вони перешкоджають подальшому провадженню у справі.

     Оскільки ухвала   про   забезпечення   позову  або  про  його скасування не перешкоджає подальшому провадженню у справі,  то  ця ухвала в касаційному порядку оскаржена бути не може.

     Разом із  цим  судам  слід  мати  на  увазі,  що  касаційному оскарженню  підлягають  ухвали  апеляційного  суду  про повернення  апеляційної скарги,  залишення її  без  розгляду,  про  відмову  у відкритті  апеляційного  провадження  у  справах  щодо перегляду в апеляційному  порядку  ухвали  суду  першої  інстанції  з   питань забезпечення позову,  оскільки такі ухвали перешкоджають перегляду в апеляційному порядку ухвал про забезпечення позову. третьою   та   четвертою  статті  117  КАС  України.» (Постанова Пленуму ВАС України №2 від 2008 року).

            В п.17, 18 вищевказаної постанови пленуму ВАСУ, суд фактично звернув увагу, на вимоги ст.. 117, 118 КАС України, і не надав жодних роз’яснень, за винятком заборони зупинення дії наказу про звільнення, оскільки за таких умов, відбувається розгляд справи по суті. Але ж, юрисдикція адміністративних судів не обмежується лише спорами щодо звільнення із публічної служби.

            Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. (ст.. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних прав).

            Сама Конвенція та протокол до неї визнає широке коло прав та свобод (право на майно, право на справедливий суд та інші).

Згідно Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.

Окружні адміністративні суди та апеляційні адміністративні суди  звертались до Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року при обгрунтуванні ухвали про забезпечення адміністративного позову, зокрема Львівський апеляційний адміністративний суд в Ухвалі про забезпечення позову у справі №80854\09 від 2012 року, та інші.  У справі «Байсаков та інші проти України» (2010 рік) ЄСПЛ у п.75 – 78,      зробив висновок щодо ефективності юридичного засобу захисту прав у суді шляхом  пред’явлення позову та клопотання про забезпечення позову у порядку КАС України. 

 Наведу уривок із рішення: « У  зв'язку  з  цим  Суд   зауважує,   що з вернення   до адміністративних    судів    на    підставі   статті   2   Кодексу  адміністративного судочинства з  вимогою   скасувати   рішення  про  екстрадицію  автоматично не зупиняє дію оскаржуваного рішення. Для зупинення дії оскарженого   рішення суд має постановити  спеціальну   ухвалу   [про   вжиття   заходів   для    забезпечення адміністративного позову],  як це передбачено статтею 117 Кодексу. 

  Адміністративний  суд має дискреційні повноваження вирішувати такі питання і  може постановити ухвалу за  клопотанням  сторони  або  з  власної ініціативи.   Взявши до уваги зазначене вище, Суд доходить висновку, що   заявники  не  мали  ефективного  й    доступного  засобу  юридичного з ахисту щодо їхніх скарг    …    »

            Тобто, ЄСПЛ визнає не ефективним засобом юридичного захисту прав шляхом пред’явлення позову та окремо клопотання про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення, що оскаржується.

 ЄСПЛ вважає, що пред’явлення позову мало б автоматично зупиняти дію оскаржуваного рішення, лише в такому разі буде дотримане право на ефективний засіб юридичного захисту прав.

            В Ухвалі ЛОАС від 29.02.2016р. (реєстр. №56129666), суд робить висновок: « Вжиття заходів забезпечення позову у запропонований позивачем спосіб є неможливим, оскільки при цьому фактично ухвалюється рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. »

            Саме в такий спосіб розуміють та застосовують суди ст.. 117, 118 КАС України,  вимоги Конвенції, рішення ЄСПЛ (що є джерелом права), вищевказану Рекомендацію Кабінету Міністрів Ради Європи.

            Мабуть, саме  вищенаведений підхід адміністративних судів до вирішення клопотань про забезпечення позову і є причиною,  такої малої кількості клопотань про забезпечення позову.