Якою має бути політика США щодо України

Свої відповіді на це дали експерти Атлантичної Ради та Київського безпекового форуму.

Створення згаданих рекомендацій приурочено до приходу нової президентської адміністрації в Сполучених Штатах. Нові умови створюють нові можливості та загрози, тож основні тези рекомендацій варто розглянути детальніше.

Пропозиції Київського безпекового форуму зведені у “Дванадцять пунктів стратегічного партнерства Сполучених Штатів Америки та України” у свою чергу рекомендації Атлантичної Ради викладені у 24 кінцевих пунктах аналітичної записки присвяченої політиці США щодо України. Основні тези значною мірою співпадають за своїм змістом, що зрозуміло, оскільки частково співпадає і склад людей, що готували обидва документи. Тим не менше можна відмітити, що рекомендації Атлантичної Ради розписані більш детально і носять більш конкретний характер. В цьому плані пропозиції Київського безпекового форуму більш загальні і подібні до декларації, в той час як тези Атлантичної Ради ближчі до набору конкретних рекомендованих рішень, покрокової інструкції для президента США.

Через свою конкретність рекомендації Атлантичної Ради в цілому більш обережні. Водночас вони більш зосереджені на внутрішньополітичних питаннях України. З 24 фінальних пунктів Атлантичної Ради лише 10 присвячені питанням безпеки та зовнішньої політики, під загальним визначенням “захисту безпекових інтересів США у відносинах з Україною”, решта 14 — крокам США всередині самої України, спрямованим на внутрішні реформи. Натомість серед 12 пунктів Київського безпекового форуму лише 4 присвячені реформам, натомість решта 8 — питанням безпеки та зовнішньої політики. Така різниця зумовлена тим, що 12 пунктів Київського безпекового форуму написані більшою мірою з перспективи Києва, більшою мірою як загальні побажання. А рекомендації Атлантичної Ради, у свою чергу, претендують на те, щоб розглядати ситуацію з перспективи Вашингтона, в них використовуються формулювання на зразок “адміністрація Байдена мусить”, а самі тези виглядають як дуже докладна покрокова інструкція.

Тут кидається в очі певний політичний контекст створення обох документів. Річ у тому, що на Київському безпековому форумі беззмінно головує Арсеній Яценюк, що нині знаходиться поза межами уряду. Відповідно на самому форумі, серед іншого, звучала також цілком відчутна критика саме українського керівництва, зокрема при обговоренні того, якою власне має бути політика США щодо України. Її недоліки, у свою чергу, значною мірою покладалися на українське керівництво. Коли мова йшла про Байдена, то акцентувалося, що він є другом України, який знає відповіді на багато питань, “які старанно уникають деякі представники української влади”. Відповідно далі йде мова про те, що Байден заявив про беззаперечну підтримку України, але між Києвом і Вашингтоном — проблема відсутності комунікацій на нинішньому етапі, і цю проблему необхідно негайно вирішити. Була вкрай негативно охарактеризована заявлена Зеленським ідея зустрічей з учасниками Нормандського формату в індивідуальному порядку. Таким чином викладення позитивних характеристик Байдена робиться в рамках необхідності відтінити негатив діяльності українського керівництва.

Цікаво, що якраз зараз українське керівництво шукає можливості зав'язати прямі контакти між президентами, “очікує дзвінка” Байдена. І якраз зробити це і рекомендує аналітична записка Атлантичної Ради. Мова тут йде про те, що взаєморозуміння на рівні особистого спілкування президентів сприятиме політичним відносинам на нижчих рівнях та збільшить вплив США на Київ. Для цього Байден також мусить використати свою першу зустріч з Зеленським. Двосторонні відносини президентів стали дещо токсичними в період адміністрації Трампа, і саме тому, з точки зору Атлантичної Ради, їх потрібно зав'язати зараз. Такий крок, наполягає Атлантична Рада, зробить Зеленського та його команду більш відкритими для переконання з боку адміністрації, особливо щодо складних питань реформ.

Тобто, по суті, записка Атлантичної Ради по суті переконує Байдена зробити якраз те, чого зараз дуже хоче сам президент Зеленський та його команда — встановити прямі зв'язки між президентами. Подібні акценти відсутні у рекомендаціях Київського безпекового форуму, незважаючи на часткове співпадіння складу авторів та загальне дублювання тез. Це нам зайвий раз демонструє важливість розуміння того, не лише ким та для чого пишеться текст, але й під чиїм патронатом. Роль Арсенія Яценюка у Київському безпековому форумі та його політичні амбіції дещо обмежують можливість просування рекомендацій, що є сприятливими для особистих розрахунків українського керівництва.

В обох документах повторюються загальні речі: підтримка української демократії, підтримка євроатлантичних прагнень, підтримка інтеграції України в НАТО, поглиблення партнерства України та НАТО, стримування російської агресії, продовження курсу на недопущення добудови “Північного потоку-2”, підтримка української економіки та залучення американських інвестицій в Україну, боротьба проти впливу олігархів, забезпечення верховенства права. В пунктах щодо цього обидва документи загалом сходяться, і рекомендації Атлантичної Ради лише трохи конкретизують загальні положення.

В пунктах щодо НАТО є певні розбіжності, щодо яких були озвучені зауваження вже безпосередньо під час засідання форуму. Справа в тому, що в рекомендаціях Київського безпекового форуму йдеться в першу чергу про забезпечення інтеграції з НАТО та гарантування в подальшому вступу до Альянсу. Як було зазначив під час промови на форумі Арсенія Яценюка: “Членство України в НАТО зміцнить Північно-Атлантичний Альянс, історично об'єднає Європу та створить передумови для трансформації відносин з Росією”. Тобто мова йде одразу про кінцеву ціль — членство в НАТО.

В той же час рекомендації Атлантичної Ради більше акцентують на поглибленні співпраці та вказують на потребу гарантувати Україні статус головного союзника поза НАТО, що відсутнє у пунктах Київського безпекового форуму. На цьому акцентувала увагу учасниця форуму Климпуш-Цинцадзе, яка заявила, що хотіла б додати 13-й пункт до заявлених 12 — про отримання Україною статусу основного союзника США поза НАТО. Але, як одразу зазначила вона, потрібно бути реалістами і ставити такі цілі які можна досягти. Таким чином рекомендації Київського безпекового форуму ставлять певну кінцеву ціль, недосяжну в близькому майбутньому, не вказуючи необхідні проміжні кроки. Втім обидва сценарії тут виглядають як такі, що мають обмежений потенціал реалізації протягом найближчого майбутнього. Власне протиріччя між змістом документів на це вказує. В пунктах щодо НАТО документи є доволі слабкими.

Важливим пунктом співпадіння рекомендацій є заклик до посилення участі США у справах України. Ставиться мета налагодження спільних дій з метою відновлення суверенітету та територіальної цілісності України. Рекомендації Атлантичної Ради вказують на конкретні кроки Сполучених Штатів, які необхідні для цього: якомога швидше призначити посла США в Україні, очолити дипломатичну діяльність щодо Донбасу, приєднатися до Нормандського формату, збільшити військову допомогу до 500 мільйонів доларів на рік, посилити присутність в регіонах Південно-Східної Європи та Чорного моря, підготовка до миротворчої діяльності у співпраці з нейтральними країнами.

В контексті санкцій в документі Атлантичної Ради відзначається важливий пункт, який відсутній у тексті Київського безпекового форуму, а саме необхідність показувати, що санкції — це не назавжди. На думку авторів рекомендацій необхідно донести до Кремля, що якщо Росія припинить свою агресію на Донбасі та виведе своїх солдатів, найманців та зброю; припинить надавати фінансування або будь-які ресурси для опору українській владі; і дозволить Україні відновити контроль над своїм міжнародним кордоном, санкції по Донбасу будуть швидко скасовані.

Таким чином робиться спроба створення механізму досягнення конкретних проміжних цілей. З одного боку це правильний логічний крок, але в той же час може створити небезпечні передумови для поступок Росії у випадку якщо вона сама продемонструє намір здійснити часткові поступки.

В цілому можна констатувати, що саме в тут криється найбільша слабкість рекомендацій Атлантичної Ради: і в контексті створення миротворчої місії, і в контексті акцентування уваги на тимчасовості санкцій, робиться розрахунок на те, що Росія може піти на поступки не під зовнішнім тиском, а внаслідок доброї волі, з метою часткового відновлення статус-кво та налагодження відносин. Тут робиться ставка на те, що Росія все ж схильна піти з Донбасу, щоб уникнути санкцій, і передати регіон миротворців. Це повністю ігнорує досвід подібних конфліктів за участі Росії на пострадянському просторі. Даний розрахунок робить повну реалізацію цих пунктів малореалістичним.

Певні пункти більш детально розглядалися безпосередньо в ході Київського безпекового форуму, але були більш докладно розкриті в рамках фінального документу, хоча якраз загалом співпадали з позиціями Атлантичної Ради. Зокрема йшлося про те, що необхідно посилювати присутність США у Чорному морі. У фінальних рекомендаціях Київського безпекового форуму увага до цього напрямку була більшою мірою продемонстрована окремим акцентом на необхідності заходів з боку США по посиленню Військово-Морських Сил України. В той же час були проведені три сесії присвячені Балто-Чорноморському регіону, насамперед Чорному морю, вказано на необхідність підготовки стратегії США для Чорного моря.

В ході Київського безпекового форуму було відзначено, що членство України в НАТО — це питання світової безпеки. Ставилося риторичне запитання: чи можливий мир у Європі? Так, можливий — якщо Україна стане членом як НАТО так і Європейського Союзу.

Констатувалося, що друга проблема після російської агресії — це корупція. Вказані пріоритетні напрямки роботи для американської адміністрації: боротьба з дезінформацією, підтримка євроатлантичних прагнень, інтенсивне і різнопланове військово-технічне співробітництво, надання Україні реального плану дій для членства України в НАТО, укладення окремої безпекової угоди між Україною та США, яка гарантуватиме надійну безпеку України.

Крім того, в ході форуму ставилася мета створення спільних стратегічних проектів, які мають реалізовуватись у трикутнику Україна-Польща-Сполучені Штати Америки та ініціативі трьох морів. Тут мова, вірогідно, йшла насамперед про можливість імпорту американського газу через Польщу до Європи, в тому числі для України — це якраз добре узгоджується з політикою спротиву “Північному потоку-2”. Крім того, прозвучав заклик до США допомогти Україні з подоланням наслідків пандемії та отриманням вакцини. Була висунута загальна рамкова теза, що Америка має продемонструвати глобальне лідерство, захистивши демократію, за яку бореться Україна.

Важливим пунктом для Атлантичної Ради та Київського безпекового форуму стали Подолання монополій всередині України на постачання енергоносіїв та лібералізація енергетичних ринків. Це явний замах на удар по групі Фірташа-Льовочкіна, що володіють потужною монополією на ринку постачання газу. Власне в рекомендаціях Атлантичної Ради прямо йдеться про те, що необхідно енергійно добиватися екстрадиції Фірташа з Австрії. Водночас ставиться мета активного судового провадження проти Ігоря Коломойського та дається позитивна оцінка заходів здійснених проти Медведчука.

Таким чином адміністрації Байдена ставляться основні цілі для заходів для проти “зловмисних груп впливу” які підривають реформи в Україні або прямо працюють на Росію. Це Фірташ, Коломойський та Медведчук. Ставиться мета “встановити повну прозорість кінцевих бенефіціарів-власників основних ЗМІ і заборонити не лише російське телебачення, а й телевізійні канали, що належать діячам, що працюють в інтересах Кремля”, а “заходи, подібні до вжитих проти українського олігарха Віктора Медведчука, слід вжити і проти Фірташа та інших”. Попри загальну антиолігархічну риторику, можна прийти до висновку, що від такої розстановки пріоритетів виграють насамперед Пінчук та Ахметов, що опиняться поза прицілом основних американських заходів. А з огляду на удар по конкурентам отримають можливість для відносного посилення власних позицій.

Американський погляд на політику США щодо України в ході Київського безпекового форуму підсумувала тимчасова повірена у справах США в Україні Крістіна Квін. Серед пріоритетів політики США були названі:

Реформи пов'язані з реалізацією сільськогосподарського потенціалу України та її земель, реформа СБУ, судова реформа, необхідні кроки для боротьби проти корупції. Напрямки політики щодо України з боку Америки — збереження широкої двопартійної підтримки у Вашингтоні, просування реформ для забезпечення верховенства права та економічного зростання України та допомоги проти російської агресії в будь-яких формах. З 2014 року США вже надали допомогу Україні на 4,5 мільярди доларів, і ця політика буде продовжуватися.

Представниця Сполучених Штатів констатувала, що президент Зеленський вже вжив нещодавно заходи проти олігархів та агентів шкідливого зовнішнього впливу в Україні, включаючи санкції проти китайської компанії, що намагається отримати контроль над підприємством з технологіями подвійного призначення та проти пов'язаних з Росією олігархів. США і надалі підтримуватимуть заходи України по стримуванню зловмисних суб'єктів, включаючи санкції та інші правові дії. Ми можемо активізувати наші двосторонні відносини динамічно використовуючи нові механізми взаємодії. До них належать:

1) Двостороння комісія стратегічного партнерства, традиційно очолювана спільно міністрами закордонних справ обох держав, яка покликана просувати широкий двосторонній порядок денний;

2) Щорічні двосторонні консультації з питань оборони;

3) Консультативна рада з питань оборонної реформи;

4) Рада з питань торгівлі та інвестицій;

5) Стратегічний енергетичний діалог;

6) Робоча група з питань нерозповсюдження;

7) Робоча група з кібербезпеки;

Врешті було зроблено висновок, що всім цим механізмам слід надати друге дихання.

Також має продовжуватися співпраця з метою розвитку та зміцнення незалежних інституцій, життєво важливих для захисту підзвітності в умовах демократії. Мова йде про Національний банк, антикорупційні органи та судову систему. Було зроблено висновок, що шкідливий вплив груп корисливих інтересів неможливо подолати без сильних незалежних інституцій.

Має продовжуватися робота зі Збройними Силами України для впровадження найкращих євроатлатничних практик. Україна вже бере участь у спільних навчаннях НАТО, у місіях НАТО, а також нещодавно була визнана Альянсом партнером у програмі розширених можливостей.

Метою роботи є підвищення здатності українських сил для спротиву російській агресії на сході та залучення низки американських відомств щоб допомогти Україні підтримати велику когорту ветеранів, які стикаються з фізичними, емоційними і економічними проблемами при реінтеграції у цивільне життя. Було також поставлено за мету надання допомоги Україні для боротьби з COVID-19. Вже 50 мільйонів доларів надано.

У підсумку Квін відзначила, що незважаючи на виклики Україна та її народ поділяють прихильність Америки до демократичного врядування, верховенства права і євроатлантичних цінностей. Наші спільні цінності є основою для подальшої роботи Сполучених Штатів з президентом Зеленським, прем'єр-міністром Шмигалем та Кабінетом міністрів України, парламентом, незалежними інституціями і громадянським суспільством. Підтримка України, яка успішно інтегрується до євроатлантичного співтовариства, забезпечить більший рівень безпеки та процвітання не лише для України, але й для регіону і світу в цілому.

Вільям Тейлор, колишній посол США в Україні, в ході форуму підсумував, що необхідно продовжувати ту ж величезну роботу, яку вже було розпочато. Хвилюватися з приводу відсутності дзвінка Байдена Зеленському непотрібно — свою прихильну позицію щодо України Байден вже висловив. Мова в цілому йде про розширення стратегічного партнерства між Україною та США та продовження співпраці на наявних напрямках, а не якусь загальну ревізію стосунків. Президент Байден лише ще раз підкреслить підтримку суверенітету України. Залишається питання щодо перспектив, як вирішити конфлікт на Донбасі, оскільки зараз ситуація там, по суті, зайшла в глухий кут.

В цілому від політики США навряд варто очікувати якихось карколомних переворотів, але більшою мірою кількісних змін та ступеню залученості у власне українські справи. Старі тези та позиції тепер мають відстоюватися більш цілеспрямовано. Для внутрішньої політики це України це буде означати насамперед можливі заходи по послабленню груп впливу Медведчука, Коломойського та Фірташа, а також пропорційне відносне посилення груп Ахметова та Пінчука.