Проблеми аудиту Рахункової палати України

Основні проблеми державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту)

Хронічний бюджетний дефіцит та війна в Україні поставили перед суспільством задачу максимально ефективно контролювати законність, доцільність та ефективність використання коштів Державного бюджету України. Адже від цього насамперед залежить не лише добробут та здоров’я громадян, розвиток освіти, науки та культури, а й громадський порядок, обороноздатність країни та перспективи подальшого зростання економіки.

Відповідно до Конституції України надходження та використання бюджетних коштів контролює Рахункова палата України^[1] — вищий колегіальний орган державного фінансово-бюджетного контролю (аудиту). Дана юридична особа створена Верховною Радою України, підзвітна їй та діє від її імені, хоча водночас працює самостійно і незалежно від інших органів влади. Повноваження та порядок роботи Рахункової палати детально вказані у Регламенті Рахункової палати відповідно до Конституції України, ЗУ «Про рахункову палату» та ін.

На шляху вдосконалення системи державного фінансового контролю України Рахункова палата щоденно працює над впровадженням належного державного управління заради сталого розвитку країни та забезпечення гідного життя громадян. З цією метою вона проводить незалежний зовнішній аудит публічних коштів та державного майна, надає за його результатами практичні рекомендації щодо прийняття ефективних управлінських рішень органами державної влади. Однак в аудиторській діяльності Рахункової палати існують проблеми, що можуть заважати дотриманню законності та ефективності отримання й використання бюджетних коштів, попередженню їх нецільового витрачання коштів, боротьбі з шахрайством та усуненню або зниженню корупційних ризиків.

Більшість таких проблем діяльності Рахункової палати, як відмічають Єфіменко Л.Л. ^[2] та Гриценко О.І.^[3], стосується її питань співпраці з наявними фінансовими установами, органами влади та іншими органами фінансового контролю. Деяка частина проблем пов’язана з розмитим визначенням прав цього вищого органу аудиту у законодавстві країни. Всі вони можуть шкодити правильному та правдивому фінансовому звітуванню Рахункової палати, тобто якості державного зовнішнього фінансового аудиту.

Здавалося б, Рахункова палата Україна проводить заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) відповідно до міжнародних стандартів (в частині, що не суперечить Конституції та законам України):

- Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI).

- Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI).

- Вищих органів фінансового контролю (ІSSAІ).

Тож цей факт сам по собі має підтверджувати високий рівень якості фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також сприяти встановленню довіри до неї зі сторони Верховної Ради України, громадськості та інших зацікавлених осіб. Однак на даному шляху існує суттєва перепона — періодично виникає необхідність врегулювати конфлікт інтересів, тобто суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями.

Згідно з Законом України «Про запобігання корупції» (стаття 1, абзаци 8 та 11), потенційний або реальний конфлікт інтересів шкодить об’єктивності посадовця та неупередженості прийняття ним рішень, а також може вплинути на вчинки чи їх відсутність. При цьому чинниками майнового чи немайнового приватного інтересу можуть бути позаслужбові, особисті, сімейні, дружні та інші стосунки посадовця Рахункової палати з іншими фізичними та юридичними особами, а також політичними, громадськими чи релігійними організаціями.

За законодавством, інформацію щодо наявності у посадових осіб апарату Рахункової палати потенційних або реальних конфліктів інтересів особисто надають самі посадовці — перед початком аудиту, у вигляді заповненого ними сертифікату незалежності. І у випадку, якщо керівник такого посадовця виявить в сертифікаті чи іншим способом обставини, що можуть викликати потенційний або реальний конфлікт інтересів, він звертається до члена Рахункової палати, який в результаті може змінити особу, що входить до контрольної групи.

Водночас виникає проблема — вимоги ЗУ «Про запобігання корупції» у Рахунковій палаті не виконуються у повному обсязі, незважаючи навіть на чинну у 2019–2021 рр. Антикорупційну програму Рахункової палати. Адже ніхто й ніде не виявляє системно, а отже й не враховує наявність потенційного чи реального конфлікту інтересів; не контролює, чи має конфлікт постійний характер. Через конфлікт інтересів чи отримання цінних подарунків (вартістю більше однієї мінімальної зарплати) службовців ніколи не обмежують у доступі до інформації, не переводять на інші посади та не звільняють. До того ж в українських судах відсутні прецеденти доведення наявності у діях службовців Рахункової палати конфлікту інтересів.

Не менш шкодить якості державного зовнішнього фінансово-бюджетного контролю (аудиту) факт того, що більшість матеріалів за результатами перевірок Рахунковою палатою залишається поза увагою громадськості та правоохоронних органів^[4]. Безумовно, підписані з 2019 року Рахунковою палатою угоди з Національним антикорупційним бюро України та Державним бюро розслідувань, сприяють гучним викриттям за недбале поводження з бюджетними коштами, однак в цілому правоохоронні органи дуже слабо реагують на фінансові правопорушення, виявлені під час перевірок, а кримінальні провадження рідко доводять до вироків. Тож громадськість досі помічає, що винні не несуть належне покарання, уникаючи відповідальності через недосконалу судову систему та корупцію суддів. Все це знижує ефективність аудиту Рахункової палати.

Між тим, для заради підвищення якості аудиту, на думку Койчевої О. С.^[5],  доцільно за Рахунковою палатою закріпити право безпосереднього звернення до суду, з метою представництва інтересів держави та в процесуальному порядку доводити факт завдання державі збитків та підраховувати фактичний розмір завданого збитку.

До проблеми неврегульованості слід віднести й факт того, що «…в Україні законодавчо не врегульовані процеси реагування Верховною Радою України на відповідні висновки та пропозиції Рахункової палати»^[6]. Тобто законодавство передбачає обов’язковість розгляду Верховною Радою України рішення Рахункової палати, прийнятого за результатами обговорення відповідного аудиторського звіту. Однак прямого обов’язку враховувати ці рішення, висновки, пропозиції та практичні рекомендації законодавство не встановлює^[7]. Все це навряд чи сприяє позитивному іміджу Рахункової палати та опосередковано шкодить якості аудиту.

Однак найбільш важлива, на нашу думку, системна проблема неналежного розгляду і врахування рекомендацій Рахункової палати, яка стосується навіть таких простих об’єктів контролю як державні заклади професійно-технічної освіти. Наприклад, у квітні 2022 р. Рахункова палата прийняла рішення про результати аудиту ефективності використання коштів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на створення навчально-практичних центрів сучасної професійної (професійно-технічної) освіти, про що й поінформувала Верховну Раду України, вказавши на ознаки кримінальних правопорушень (лист № 18-497 від 11.05.2022) та Кабінет Міністрів України (№ 18-494 від 11.05.2022). Копії рішення та Звіту у той же день направила відповідно до Ради національної безпеки і оборони України, Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Комітету Верховної Ради України з питань економічного розвитку, Комітету Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій, Комітету Верховної Ради України з питань транспорту та інфраструктури, Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування (лист від 11.05.2022 № 18-503), а також до Міністерства освіти і науки України та безпосередньо до відповідальних закладів професійної (професійно-технічної) освіти. Про виявлені під час аудиту ознаки кримінальних правопорушень паралельно повідомила Офіс Генерального прокурора. Однак деякі з перевірених навчальних закладів навіть не вказали у зворотному листі інформацію про заплановані за результатами розгляду рішення Рахункової палати та вжиті заходи за фактом розтрати бюджетних коштів. Інші ж взагалі не поінформували Рахункову палату у місячний строк про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв’язку з цим заходи. Відповідно до статті 36 ЗУ «Про Рахункову палату» за такими об’єктами необхідно проводити подальший моніторинг виконання рекомендацій Рахункової палати.

Не менш важливою є проблема представництва Рахункової палати. Адже компетенція деяких територіальних управлінь Рахункової палати поширюється одразу на 2–3 області, тобто передбачає великий по площі охват території країни одним представництвом, що створює додаткові труднощі для аудиту, незважаючи навіть на те, що на посади в територіальні управління з 2016 року призначають службовців виключно 2–4 категорій, на конкурсній основі та після складних співбесід, а до співпраці з Рахунковою палатою залучають міжнародних експертів та інших науковців.

Існують й суто юридичні проблеми аудиту Рахункової палати, точніше суттєві прогалини у законодавчому регулюванні її взаємовідносин з іншими органами державного фінансового контролю, зокрема, Державною аудиторською службою  України,  Державною  митною  службою України,  Державним  казначейством  України. Це здатне призводити до дублювання контрольних повноважень, що своєю чергою ускладнює роботу та компетенції різних фінансових органів та установ (в тому числі Рахункової палати), тож в цілому знижує ефективність державного фінансового контролю^[8]. Тож чинне законодавство у зазначеній сфері потребує подальшого узгодження норм, яке унеможливлює конкуренцію компетенцій, дублювання повноважень та перебирання функцій Рахункової палати іншими органами влади та навпаки.

Деякі кроки у даному напрямку вже зроблені. Зокрема, з 2019 року, за словами голови Рахункової палати Валерія Пацкана, Рахункова палата підписала відповідні угоди, через що отримала доступ до баз даних та державних реєстрів Державної фіскальної служби України, Державного казначейства України, Міністерства юстиції України. Завдяки цьому, вдалося скоротити терміни проведення аудитів та робити більш аргументовані висновки.

На нашу думку, додатково допоможе розв’язати юридичні проблеми взаємовідносин Рахункової палати та інших органів влади реалізація Стратегії розвитку Рахункової палати на 2019–2024 роки^[9], розробленої за підтримки уряду Німеччини через Німецьке товариство міжнародного співробітництва (GIZ) та на основі результатів функціональної оцінки діяльності Рахункової палати, проведеної групою міжнародних експертів протягом вересня – грудня 2018 року. Адже документ ставить за мету посилити роль Рахункової палати як вищого органу аудиту в Україні, в тому числі  у процесі ухвалення рішень у сфері державного управління. За ним аудити та експертно-аналітичні заходи Рахункової палати охоплюватимуть всю сферу управління публічними коштами та державним майном, а контрольні методи та практика проведення аудитів максимально наблизяться до міжнародних стандартів. В результаті таких стратегічних змін очікувано підвищиться якість аудиторських звітів, обґрунтованість рішень, рекомендацій та висновків. Все це підвищить рівень виконання рекомендацій Рахункової палати в Україні та вдосконалить процес моніторингу їх імплементації, посилить відповідальність за невиконання або неналежне виконання.

В межах своїх повноважень Рахункова палата України контролює стан, процеси та джерела фінансування державного боргу й гарантованого державою боргу. Для цього проводить аудити порядку утворення, обслуговування, погашення та дотримання граничного обсягу таких боргів. І головною їх метою, крім традиційного контролю цільового використання, є оцінка ефективності використання державних запозичень шляхом аналізу основних бюджетних та економічних показників для визначення боргової стійкості й уразливості державного боргу. Однак в Україні досі не сформований єдиний перелік критеріїв оцінки такої ефективності, немає системи показників для різних об’єктів та предметів контролю. Безумовно, є окремі методики аудиту державного боргу, якими й користується Рахункова палата України, однак аудит стану державних гарантій є вибірковим, а механізм контролю за залученням та використанням місцевих позик фактично відсутній^[10].

Між тим приклад такої системи показників аудиту державного боргу пропонує Ірина Федорович^[11], складаючи її з 9 груп показників, основною з яких є правова база, тобто сукупність нормативно-правових актів, що регулюють діяльність у сфері державного боргу. До цієї групи, на думку Федорович, слід включити такі показники — зрозумілість політики держави в даному напрямку, визначеність цілей боргових зобов’язань, наявність установ, що мають право від імені держави отримувати кредити та сплачувати за них, а також органів та суб’єктів погодження та підписання боргових угод. Крім того, мають бути чітко окреслені випадки, коли держава стає гарантом повернення кредитів та позик, а звіти про стан заборгованості — публікуватися.

Важливе місце в діяльності Рахункової палати займає аудит ефективності використання коштів державного бюджету місцевими бюджетами, в тому числі за різними проєктами та на різних стадіях реалізації. За результатами таких аудитів лише протягом 2018–2020 років аудитори Рахункової палати виявили помилки, недоліки та порушення на загальну суму 11,8 млрд грн та надали відповідні пропозиції щодо змін Бюджетного кодексу з удосконалення механізму розподілу і використання субвенцій, уточнення переліку видатків, які можуть бути передані місцевому самоврядуванню тощо. Однак, на думку члена Рахункової палати Василя Невідомого, яку він висловив у вересні 2021 р. під час міжнародної конференції у Харкові «Посилення фінансової дисципліни місцевих громад. Роль та функції Рахункової палати», замість того, щоб просто виносити місцеві проблеми на найвищий державний рівень та пропонувати відповідні законодавчі зміни, Рахункова палата могла б задовольняти потреби органів влади в аудиті проєктів потенційних інвестицій для підтвердження правдивості інформації, що надається потенційними інвесторами.

Отже, навздогін конституційному та законодавчому визначенню правового статусу Рахункової палати, триває формування її позитивного іміджу та розуміння ролі суспільством як органу влади, що компетентно та доброчесно бореться за ефективне, законне та прозоре використання коштів українців, стоїть на захисті інтересів суспільства. Значною мірою цьому сприятиме розв’язання вказаних у даній доповіді проблемних питань незалежного державного фінансового контролю (аудиту), рівно як і надання Рахунковою палатою зрозумілої й корисної суспільству інформації, дотримання високих професійних стандартів заради якісного виконання функцій.



^[1] Конституція України (стаття 98) від 28.06.1996 № 254к/96-ВР.

[2] Єфіменко Л. Л. Переваги та недоліки функціонування Рахункової палати України: міжнародний аспект. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер. Юриспруденція. 2017. № 30 том 1, стор. 98. 

[3] Гриценко О. Сутність і призначення Рахункової палати: проблемні питання. Право України. 2004. № 10, с. 106–110.

[4] Єфіменко Л. Л. Переваги та недоліки функціонування Рахункової палати України: міжнародний аспект. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер. Юриспруденція. 2017. № 30 том 1, стор. 98. 

[5] Койчева О. С. Рахункова палата як суб’єкт фінансового контролю. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Одеса – 2016. 

[6] Михайленко С., Хомутенко В. Проблемні аспекти діяльності Рахункової Палати та шляхи їхнього вирішення. Вісник ТНЕУ. 2011. № 5–1. С. 175–182.

[7] Петришина М.О., Лагутіна К.О. Діяльність Рахункової палати: проблеми та шляхи вдосконалення. «Молодий вчений» • N 11 (75) • листопад, 2019 р., с. 374–377.

[8] Діяльність Рахункової палати: проблеми та шляхи вдосконалення. Петришина М. О., Лагутіна К. О. Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого. «Молодий вчений», N 11 (75), листопад 2019 р. 

[9] Стратегія розвитку Рахункової палати на 2019–2024 роки. 

[10] Федорович І. Методика проведення аудиту ефективності управління державним боргом та шляхи її вдосконалення / І. Федорович // Світ фінансів. - 2014. - Вип. 3. - С. 39.

[11] Федорович І. Методика проведення аудиту ефективності управління державним боргом та шляхи її вдосконалення / І. Федорович // Світ фінансів. - 2014. - Вип. 3. - С. 40.