Примусове відчуження земельної ділянки для суспільних потреб

Примусове відчуження земельної ділянки, яка перебуває у приватній власності для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності

27 вересня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 856/1/22-а, адміністративне провадження № А/990/7/22   (ЄДРСРУ № 106466722) досліджував питання щодо примусового відчуження земельної ділянки для суспільних потреб.

Правові, організаційні та фінансові засади регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності визначені Законом «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» № 1559-VI.

Відповідно до статті 1 Закону № 1559-VI примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності - це перехід права власності на земельні ділянки, інші об`єкти нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, до держави чи територіальної громади з мотивів суспільної необхідності за рішенням суду.

За змістом частин першої - третьої статті 4 Закону 1559-VI фізичні або юридичні особи не можуть бути протиправно позбавлені права приватної власності на земельні ділянки, інші об`єкти нерухомого майна, що на них розміщені.

Викуп чи примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, допускається на підставі та в порядку, встановлених цим Законом.

Примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості на підставі та в порядку, встановлених законом.

За змістом частини першої статті 7 Закону № 1559-VI органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та в порядку, визначених цим Законом, мають право викупу земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для таких суспільних потреб, зокрема, як створення міських парків, будівництво дошкільних навчальних закладів, майданчиків відпочинку, стадіонів та кладовищ.

У статті 8 Закону № 1559-VI визначено, що органи виконавчої влади відповідно до своїх повноважень та в порядку, визначених цим Законом, приймають рішення про викуп земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені (крім об`єктів, викуп яких віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування), для таких суспільних потреб, зокрема, як створення міських парків, будівництво дошкільних навчальних закладів, майданчиків відпочинку, стадіонів та кладовищ.

Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 1559-VI орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення про викуп земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, зобов`язаний письмово повідомити про це їх власника (власників) протягом п`яти днів з дня прийняття такого рішення, але не пізніше як за три місяці до їх викупу. Цей строк поширюється також на тих осіб, які стануть власниками таких об`єктів протягом трьох місяців з дня надходження зазначеного повідомлення.

(!!!) Згідно із частиною п`ятою статті 10 Закону № 1559-VI у письмовому повідомленні, що надсилається власнику (власникам) земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, які підлягають викупу для суспільних потреб, зазначається інформація щодо:        

• об`єктів викупу, їх місцезнаходження, а для земельних ділянок додатково - площі, кадастрового номера (за наявності), категорії земель;
• мети викупу;
• умов викупу (орієнтовна викупна ціна, строк викупу, джерело фінансування витрат, пов`язаних з викупом), а також відомостей про земельну ділянку, інші об`єкти нерухомого майна, що можуть бути надані замість викуплених;
• прав і обов`язків власника (власників) земельної ділянки, іншого нерухомого майна, що на ній розміщено, які виникли у зв`язку з їх викупом відповідно до закону;
• відомостей про житловий будинок, жиле приміщення (місцезнаходження, площа), що надається замість викуплених.

Згідно з частинами першою, третьою статті 11 Закону № 1559-VI власник (власники) земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, протягом одного місяця з дня отримання інформації (письмового повідомлення) згідно із статтею 10 цього Закону письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування про надання згоди на проведення переговорів щодо умов викупу або відмову від такого викупу.

У разі надання власником (власниками) земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, згоди на проведення переговорів щодо умов їх викупу представники органу, який прийняв рішення про їх викуп, після отримання власником (власниками) цих об`єктів інформації (письмового повідомлення) проводять переговори з власником (власниками) земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, щодо викупної ціни, строків та інших умов викупу.

Порядок викупу земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, для суспільних потреб регламентовано положеннями статті 12 Закону № 1559-VI, згідно із положеннями частини першої якої викуп земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, здійснюється шляхом укладення договору купівлі-продажу, що підлягає нотаріальному посвідченню. У разі надання особі у власність земельної ділянки чи іншого майна замість викупленого може укладатися договір міни.

Згідно із частиною другою статті 12 Закону № 1559-VI викуп земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, може здійснюватися лише за згодою їх власників.

Що стосується відчуження частини земельної ділянки, то постанова Верховного Суду від 10 червня 2020 року у справі № 851/25/19 вказує про те, що норма законодавства надає пріоритет саме волі власника земельної ділянки щодо вирішення питання про можливість раціонального використання решти її площі за цільовим призначенням. Буквальне тлумачення вказаної норми свідчить, що законодавець не висуває вимог щодо необхідності доведення власником землі неможливості раціонального використання решти земельної ділянки і власник наділений правом самостійно визначати можливість або неможливість використання решти земельної ділянки, а також звертатися з вимогою про відчуження всієї земельної ділянки.

У разі досягнення згоди щодо викупу земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, сторони укладають договір купівлі-продажу (іншого правочину, що передбачає передачу права власності).

Власник земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, щодо яких органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування прийнято рішення про викуп з підстав, які допускають примусове відчуження такого майна з мотивів суспільної необхідності, зобов`язаний сприяти представникам зазначених органів і суб`єктам, уповноваженим на проведення експертної грошової оцінки вартості такої земельної ділянки та оцінки житлового будинку, інших будівель, споруд, багаторічних насаджень, що на ній розміщені, у визначенні розміру збитків, що підлягають відшкодуванню, доступі до об`єктів оцінки і до наявної у власника інформації про них (частина четверта статті 12 Закону № 1559-VI).

Відповідно до частини першої статті 15 Закону № 1559-VI у разі неотримання згоди власника земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з викупом цих об`єктів для суспільних потреб зазначені об`єкти можуть бути примусово відчужені у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно під розміщення:

• об`єктів національної безпеки і оборони;
• лінійних об`єктів та об`єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об`єктів, необхідних для їх експлуатації;
• об`єктів, пов`язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; об`єктів природно-заповідного фонду; кладовищ.

У разі недосягнення згоди щодо умов договору купівлі-продажу (іншого правочину, що передбачає передачу права власності) протягом шести місяців з дня прийняття рішення про викуп земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, зазначені об`єкти можуть бути примусово відчужені у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно для:

• будівництва автомобільних доріг загального користування державного значення, мостів, естакад та об`єктів, необхідних для їх експлуатації, на умовах концесії (частина друга статті 15 Закону № № 1559-VI)

Порядок примусового відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності, визначений у статті 16 Закону №1559-VІ, відповідно до якої орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, що прийняв рішення про відчуження земельної ділянки, у разі недосягнення згоди з власником земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, щодо їх викупу для суспільних потреб відповідно до розділу II цього Закону звертається до адміністративного суду із позовом про примусове відчуження зазначених об`єктів.

Вимога про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, підлягає задоволенню, у разі якщо позивач доведе, що будівництво, капітальний ремонт, реконструкція об`єктів, під розміщення яких відчужується відповідне майно, є неможливим без припинення права власності на таке майно попереднього власника.

У разі задоволення позовних вимог рішенням суду визначається викупна ціна та порядок її виплати, а також перелік та порядок надання майна замість відчуженого. Одночасно із задоволенням позовних вимог щодо примусового відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності суд може задовольнити вимоги щодо знесення житлового будинку, інших будівель, споруд, багаторічних насаджень, розміщених на земельній ділянці, що підлягають примусовому відчуженню.

Рішення суду про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, разом із документами, що підтверджують попередню та повну сплату колишньому власнику викупної ціни або державну реєстрацію права власності на нерухоме майно, надане замість відчуженого, є підставою для державної реєстрації права власності держави чи територіальної громади на зазначені об`єкти.

При цьому, порушення суб`єктом владних повноважень визначеної законодавством процедури примусового відчуження об`єктів права приватної власності робить неможливим задоволення відповідного позову.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 20 березня 2018 року у справі № 876/7/17, від 23 липня 2019 року у справі № 879/2/18 (ЄДРСРУ № 83327110).

Попереднє повне відшкодування вартості земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у грошовій формі здійснюється шляхом внесення органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування, що прийняв рішення про відчуження земельної ділянки, коштів на депозит нотаріальної контори в порядку, встановленому законом, за місцем розташування земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, або перерахування коштів на зазначений власником цих об`єктів банківський рахунок.

Згідно зі статтею 5 Закону № 1559-VI викупна ціна включає вартість земельної ділянки (її частини), житлового будинку, інших будівель, споруд, багаторічних насаджень, що на ній розміщені, з урахуванням збитків, завданих власнику внаслідок викупу земельної ділянки, у тому числі збитків, що будуть завдані власнику у зв`язку з достроковим припиненням його зобов`язань перед третіми особами, зокрема упущена вигода, у повному обсязі.

Розмір викупної ціни затверджується рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, що здійснює викуп земельної ділянки, або встановлюється за рішенням суду. Вартість земельної ділянки, що відчужується або передається у власність замість відчуженої, визначається на підставі її  експертної грошової оцінки,  проведеної відповідно до закону.

Звіти з експертної грошової оцінки   земельних ділянок, що відчужуються, підлягають рецензуванню, державній експертизі землевпорядної документації у випадках та в порядку, визначених законом.

Суб`єкти оціночної діяльності для проведення такої оцінки визначаються органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування або особою, яка ініціювала відчуження об`єктів нерухомого майна в порядку, визначеному законом, а вартість надання послуг з рецензування або проведення державної експертизи звітів з    експертної грошової оцінки сплачується за рахунок коштів відповідних бюджетів.

(!!!) У разі якщо власник виступає проти відчуження свого нерухомого майна за оцінкою, проведеною суб`єктом оціночної діяльності, визначеним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, він може залучити іншого суб`єкта оціночної діяльності для визначення вартості нерухомого майна чи проведення рецензування звіту з оцінки такого майна. У цьому разі витрати на виконання таких послуг несе власник майна.

Як встановлено частиною другою статті 19 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земельних ділянок» (далі - Закон № 1378-IV) експертна грошова оцінка вільних від будівель та споруд земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, особистого селянського господарства, що проводиться у зв`язку з викупом цих земельних ділянок для суспільних потреб чи їх примусовим відчуженням з мотивів суспільної необхідності, проводиться на основі методичного підходу  капіталізації чистого операційного або рентного доходу від використання земельних ділянок з урахуванням їх використання за цільовим призначенням (використанням), встановленим на день прийняття рішення про викуп таких земельних ділянок для суспільних потреб.

Верховний суд звертає увагу, що визначальною підставою для примусового відчуження земельної ділянки, що знаходиться в приватній власності з мотивів суспільної необхідності є неотримання згоди власника земельної ділянки з її викупом для суспільних потреб, а також обов`язкове дотримання процедури щодо прийняття рішення, повідомлення власника про викуп земельної ділянки для суспільних потреб, забезпечення права на участь у переговорах щодо умов викупу, узгодження умов договору купівлі-продажу, істотною умовою якого є викупна ціна, яка передує виникненню підстав для примусового відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності.

ВИСНОВОК: Отже, наведені законодавчі положення, конституційні гарантії щодо непорушності права приватної власності дають підстави для висновку про можливість примусового відчуження об`єктів права приватної власності виключно з мотивів суспільної необхідності на підставі та в порядку, визначених Законом № 1559-VІ, за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості на підставі та в порядку, встановлених законом.

При цьому примусове відчуження у державну чи комунальну власність допускається лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно під розміщення об`єктів, наведених у статті 15 Закону № 1559-VІ, перелік яких є вужчим у порівнянні з переліком об`єктів, що можуть бути викуплені для суспільних потреб, наведеним у статті 7 цього ж Закону.