Відключення від мереж централізованого опалення і гарячого водопостачання

Порядок та умови відключення споживачів від мереж централізованого опалення і гарячого водопостачання

21 липня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 200/2348/20-а, адміністративне провадження № К/9901/4797/21 (ЄДРСРУ № 98463352) досліджував питання щодо відключення споживачів від мереж централізованого опалення і гарячого водопостачання.

Порядок відключення споживачів від мереж централізованого опалення і гарячого водопостачання регулюються Законом України «Про теплопостачання» від 02.06.2005 року № 2633-IV (далі - Закон № 2633-IV),     Законом України "Про житлово-комунальні послуги" від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII (далі - Закон № 2189-VIII), «Правилами надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення» , затвердженні Постановою КМУ від 21.07.2005 №630 (далі - Правила № 630) та «Порядком відключення окремих житлових будинків від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання», затверджений наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 22.11.2005 №4 (далі - Порядок № 4).

У статті 1 Закону №2633- IV визначено, що «система централізованого теплопостачання» - сукупність джерел теплової енергії, магістральних та місцевих (розподільчих) теплових мереж, що об`єднані між собою та використовуються для тепло-забезпечення споживача, населеного пункту, яка включає системи децентралізованого та помірно-централізованого теплопостачання.

«Споживач теплової енергії» - фізична або юридична особа, яка використовує теплову енергію на підставі договору; суб`єкти відносин у сфері теплопостачання - фізичні та юридичні особи незалежно від організаційно-правових форм та форми власності, які здійснюють виробництво, транспортування, постачання теплової енергії, теплосервісні організації, споживачі, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Статтею 4 Закону № 2633-ІV встановлено, що проектування, будівництво, реконструкція, ремонт, експлуатація об`єктів теплопостачання, виробництво, постачання теплової енергії регламентуються нормативно-правовими актами, які є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами відносин у сфері теплопостачання.

Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання встановлені статтею 13 Закону № 2633-ІV.

До основних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання належать, зокрема, регулювання діяльності суб`єктів відносин у сфері теплопостачання в межах, віднесених до відання відповідних рад; затвердження місцевих програм розвитку у сфері теплопостачання, участь у розробці та впровадженні державних і регіональних програм у цій сфері; затвердження з урахуванням вимог законодавства у сфері теплопостачання проектів містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, схем теплопостачання та іншої містобудівної документації; здійснення контролю за забезпеченням споживачів тепловою енергією відповідно до нормативних вимог; погодження на розміщення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці нових або реконструкцію діючих об`єктів теплопостачання та сприяння розвитку систем теплопостачання на відповідній території.

Відповідно до статті 19 Закону № 2633-ІV споживач або суб`єкт теплоспоживання має право вибирати (змінювати) теплопостачальну організацію, якщо це технічно можливо. Споживач повинен щомісячно здійснювати оплату теплопостачальній організації за фактично отриману теплову енергію.

Положеннями статті 24 Закону № 2633-ІV визначено, що споживач теплової енергії має право на: вибір одного або декількох джерел теплової енергії чи теплопостачальних організацій, якщо це можливо за існуючими технічними умовами.

Основними обов`язками споживача теплової енергії є: своєчасне укладання договору з теплопостачальною організацією на постачання теплової енергії; додержання вимог договору та нормативно-правових актів; забезпечення безпечної експлуатації систем теплоспоживання; споживач теплової енергії несе відповідальність за порушення умов договору з теплопостачальною організацією, відповідних нормативно-правових актів та виконання приписів органів, уповноважених здійснювати державний нагляд за режимами споживання теплової енергії згідно із законом.

01 травня 2019 року введено в дію Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 09.11.2017 року №2189-VIII.

Відповідно до частини 2 статті 4 Закону № 2189-VIII до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері житлово-комунального господарства, належать, зокрема, встановлення порядку відключення споживачів від систем централізованого опалення та постачання гарячої води.

Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 4 Закону № 2189-VIII до повноважень органів місцевого самоврядування належать, зокрема, затвердження та виконання місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, участь у розробленні та виконанні відповідних державних і регіональних програм.

Частиною 1 статті 6 Закону № 2189-VIII визначено, що учасниками правовідносин у сфері надання житлово-комунальних послуг є: 1) споживачі (індивідуальні та колективні); 2) управитель; 3) виконавці комунальних послуг.

Статтею 7 Закону № 2189-VIII визначено коло прав і обов`язки споживачів, зокрема споживач має право у встановленому законодавством порядку відключитися від систем централізованого теплопостачання та постачання гарячої води.

Відповідно до статті 8 цього Закону виконавець комунальної послуги має право, зокрема, звертатися до суду в разі порушення споживачами умов договору.

Пунктом 7 Розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2189-VIII передбачено, що у багатоквартирних будинках, у яких на день набрання чинності цим Законом не менш як половина квартир та нежитлових приміщень відокремлена (відключена) від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, власники квартир та нежитлових приміщень, приєднаних до таких мереж, не зобов`язані, але мають право виключно за власним рішенням у встановленому порядку відокремити (відключити) від них свою квартиру чи нежитлове приміщення та влаштувати систему індивідуального теплопостачання (опалення та/або гарячого водопостачання) у такій квартирі чи нежитловому приміщенні.

Не допускається примусове відокремлення (відключення) від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води власників квартир та нежитлових приміщень, приєднаних до таких мереж, у багатоквартирних будинках у разі відокремлення (відключення) від цих мереж інших власників квартир та нежитлових приміщень.

При цьому, як вже зазначалося вище, статтею 24 Закону № 2633-ІV визначено права та основні обов`язки споживача теплової енергії. Так, споживач теплової енергії має право на вибір одного або декількох джерел теплової енергії чи теплопостачальних організацій, якщо це можливо за існуючими технічними умовами.

Питання ж відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води багатоквартирних будинків з ініціативи споживачів безпосередньо врегульовано п.п.24-28 Правил №630.

Так, згідно із п.24 цих Правил №630, споживачі можуть відмовитись від отримання послуг з централізованого опалення та постачання гарячої води.

Відключення споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води здійснюється у разі, коли технічна можливість такого відключення передбачена затвердженою органом місцевого самоврядування відповідно до Закону України "Про теплопостачання" схемою теплопостачання, за умови забезпечення безперебійної роботи інженерного обладнання будинку та вжиття заходів щодо дотримання в суміжних приміщеннях вимог будівельних норм і правил з питань проектування житлових будинків, опалення, вентиляції, кондиціонування, будівельної теплотехніки; державних будівельних норм з питань складу, порядку розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва, а також норм проектування реконструкції та капітального ремонту в частині опалення.

Витрати, пов`язані з відключенням від мережі централізованого опалення та постачання гарячої води, а також встановленням індивідуальних (автономних) систем опалення, відшкодовуються споживачами відповідно до калькуляції, складеної виконавцем    (п.27 Правил №630).

Споживачі, які встановили у квартирі багатоквартирного будинку індивідуальні (автономні) системи опалення, квартирні засоби обліку теплової енергії, оплачують послуги з централізованого опалення місць загального користування будинку відповідно до методики, що затверджується центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства (п.28 Правил №630).

Отже, з системного аналізу наведених вище норм діючого у цій сфері законодавства вбачається, що чинним законодавством України фактично передбачено право споживачів, у тому числі індивідуальних, відмовитись від отримання послуг з централізованого опалення та постачання гарячої води. 

Стосовно порядку відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води

На виконання вимог п.25 Правил №630, наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 22.11.2005 року №4 було затверджено «Порядок відключення окремих житлових будинків від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, який визначає процедуру відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води житлового будинку при відмові споживачів від послуг ЦО і ГВП.

Відповідно до вимог п.1.2 вказаного Порядку №4, для реалізації права споживачів на відмову від отримання послуг ЦО і ГВП орган місцевого самоврядування або місцевий орган виконавчої влади створює своїм рішенням постійно діючу міжвідомчу комісію для розгляду питань щодо відключення споживачів від мереж ЦО і ГВП, призначає голову та затверджує її склад, затверджує положення про роботу комісії.

Засідання постійно діючої міжвідомчої комісії відбуваються у міру потреби, але не рідше одного разу на місяць.

Розділ ІІ Порядку №4 регламентує процедуру розгляду та прийняття рішення про відключення окремого житлового будинку (будинків) від мереж централізованого опалення і гарячого водопостачання.

Відповідно до п.2.1 цього ж Порядку №4, для вирішення питання відключення житлового будинку (будинків) від мереж централізованого опалення його власник (власники) повинен (повинні) звернутися до Комісії з письмовою заявою про відключення від мереж ЦО і ГВП, в якій власник (власники) будинку зазначає причини відключення. До такої заяви, зокрема, додається копія протоколу загальних зборів мешканців будинку щодо створення ініціативної групи з вирішення питання відключення від мереж ЦО і ГВП та прийняття рішення про влаштування у будинку системи індивідуального або автономного опалення. Рішення про відключення будинку від системи централізованого опалення з улаштуванням індивідуального опалення повинно бути підтримане всіма власниками (уповноваженими особами власників) приміщень у житловому будинку.

Далі, у відповідності до п.2.2 даного Порядку №4, комісія розглядає надані заявником документи лише за наявності затвердженої органом місцевого самоврядування в установленому порядку оптимізованої схеми перспективного розвитку систем теплопостачання населеного пункту та у відповідності до неї.

В подальшому ж, комісія, після вивчення наданих власником (власниками) документів, у місячний строк приймає рішення щодо відключення від мереж ЦО і ГВП, улаштування індивідуальної (автономної) системи теплопостачання та збір вихідних даних і технічних умов для виготовлення проектної документації.

При цьому, обов`язково враховуються технічні можливості існуючих мереж газопостачання, водопостачання та електропостачання даного населеного пункту або окремого мікрорайону щодо забезпечення живлення запропонованої власником (власниками) системи теплопостачання. Комісією, у разі необхідності, можуть розглядатися питання збільшення потужностей та можуть розроблятися пропозиції щодо їх фінансування, а також заміни систем внутрішньо-квартальних, а в деяких випадках і магістральних мереж газо-, водо-, теплопостачання.

Засідання Комісії відбувається за участю заявника або його уповноваженого представника Рішення Комісії оформляється протоколом, витяг з якого у десятиденний строк надається заявникові.

При позитивному рішенні Комісії заявнику надається перелік організацій, до яких слід звернутися для отримання технічних умов для розробки проекту індивідуального (автономного) теплопостачання і відокремлення від мереж ЦО і ГВП. Підставою для відмови у наданні дозволу на відключення від мереж ЦО і ГВП є невиконання умов, визначених у пунктах 2.1 та 2.2 цього Порядку.

У разі ж незгоди заявника із відмовою, такий спір вирішується в судовому порядку (пп.2.2.1, 2.2.2 п.2.1 Порядку №4).

Якщо заявником є власник, наймач (орендар) окремого приміщення, Комісія має право не розглядати його заяву до прийняття рішення про відключення від мереж централізованого теплопостачання всього будинку (2.2.3 п.2.1 Порядку №4).

Таким чином, з системного аналізу вищенаведених нормативно-правових норм вбачається, що Порядком № 4 (який діяв на момент виникнення даних правовідносин) передбачена можливість відключення від системи центрального опалення та гарячого водопостачання лише житлового будинку у цілому за згодою загальних зборів мешканців будинку, а не на окремих квартир.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що дозвіл на відключення від мереж централізованого опалення та гарячого водопостачання може бути виданий лише за умови відключення цілого багатоквартирного житлового будинку, на підтвердження чого додається копія протоколу загальних зборів мешканців будинку щодо створення ініціативної групи з вирішення питання відключення від мереж централізованого опалення та гарячого водопостачання та прийняття рішення про влаштування у будинку системи індивідуального або автономного опалення. При цьому, можливість відключення окремих квартир (приміщень) Порядком № 4 не передбачена.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 04 квітня 2018 року у справі № 826/9835/16, від 19   червня 2018 року у справі № 766/13874/17 та від 15 серпня 2019 року у справі №   210/2496/15-а(2-а/210/14/16).

Верховний суд звертає увагу, що пунктом 7 Розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2189-VIII (який діяв на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, право власників квартир та нежитлових приміщень, приєднаних до мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, на відокремлення (відключення), у встановленому порядку, від них своєї квартири чи нежитлового приміщення та влаштування системи індивідуального теплопостачання (опалення та/або гарячого водопостачання) у такій квартирі чи нежитловому приміщенні за однієї умови: якщо у багатоквартирних будинках, у яких на день набрання чинності цим Законом не менш як половина квартир та нежитлових приміщень відокремлена (відключена) від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води.

Відповідно до статті 319 Цивільного кодексу України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.

При цьому, будинки в цілому не належать третім особам на праві власності, вони є власниками окремих квартир в будинках. Будь-яке втручання в систему опалення шляхом зміни гідравлічного опору (від`єднання від системи централізованого опалення) порушує права інших мешканців.

Частиною 2 ст. 383 Цивільного кодексу України передбачено, що власник квартири може на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, - за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир у багатоквартирному житловому будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.

Отже, здійснення власником квартири своїх прав обмежується правами власників інших квартир у багатоквартирному житловому будинку та санітарно-технічними вимогами, правилами експлуатації будинку, оскільки останні розробляються спеціалістами у галузі теплопостачання з урахуванням відповідних будівельних норм та правил.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 04   квітня 2018 року у справі №826/9835/16,  від 09 липня 2020 року у справі № 401/497/17(2-а/401/63/17) та від  22 жовтня 2020 року у справі № 766/16428/16-а, адміністративне провадження № К/9901/29311/18 (ЄДРСРУ № 92362655).

(!!!) Тобто, ключовим правовим питанням  у даній справі є невідповідність Порядку № 4  акту вищої юридичної сили, а саме - пункту 7 Розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2189-VIII.

Вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити, а відтак, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону необхідно застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

Аналогічний висновок щодо застосування закону як акта, який має вищу юридичну силу, ніж підзаконний нормативно-правовий акт, викладений у постановах Верховного Суду від 15.08.2019 у справі №281/459/17, від 24.10.2019 у справі № 761/14626/17 та у справі № 295/7219/16-а.

ВИСНОВОК: У спірних правовідносинах мають застосовуватись положення Закону  № 2189-VIII, якими передбачено право окремих споживачів відмовитись від отримання послуг з централізованого опалення та постачання гарячої води, а не підзаконного нормативно-правового акта - Порядку № 4, оскільки вказаний закон має вищу юридичну силу, з огляду на вищенаведене.