Служба в органах місцевого самоврядування України та Польщі: в чому різниця?

Чинний Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" вже давно потребує суттєвого оновлення.

За півтора місяці до початку повномасштабної війни, а саме 5 січня 2022 року, у Верховній Раді України зареєстрували урядовий проєкт Закону № 6504 «Про службу в органах місцевого самоврядування». Він спрямований на встановлення нових правових та організаційних засад служби в органах місцевого самоврядування. Наразі цей законопроєкт опрацьовують у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Чому це важливо?

Чинний Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» вже давно потребує суттєвого оновлення.

І хоча питання його оновлення в умовах війни не знаходиться на першій лінії проблем, які потребують нагального вирішення, після закінчення війни ми маємо до нього повернутися.

У післявоєнний час нагальність вирішення цього питання – одна із першочергових, адже сприятиме тому, щоб публічне управління в Україні було максимально ефективним у непростий для нашої держави час.

Цікавий досвід європейських країн. Наприклад, нашої країни-сусідки Польщі, в частині здійснення адміністративної реформи, реформи адміністративно-територіального устрою та вже напрацьованого досвіду правового регулювання служби в органах місцевого самоврядування.

У Польщі служба в органах місцевого самоврядування регулюється Законом «Про працівників місцевого самоврядування» від 21 листопада 2008 року.

Загалом польський Закон та український законопроєкт багато в чому схожі. Це стосується й багатьох питань, які виокремлені цими актами для правового регулювання, й вибору самих підходів до правового регулювання цих питань.

Щодо цілої низки питань український законопроєкт містить більшу деталізацію правового регулювання, ніж польський Закон.

Наприклад, важливим є виокремлення принципів служби в органах місцевого самоврядування та визначення сутності кожного принципу. Також у законопроєкті досить детально врегульована конкурсна процедура, визначені питання управління службою в органах місцевого самоврядування, службової кар’єри, питання професійного розвитку службовців місцевого самоврядування, діяльності виборних посадових осіб.

Подивімося на відмінності правового регулювання, які привертають увагу.

Щодо видів службовців місцевого самоврядування

Ключова відмінність у тому, що в польському Законі використовується термін «співробітник/працівник» (польською – «pracownik») місцевого самоврядування. Хоча у ньому й вживається термін «служба» (польською – «służby»). При цьому польський Закон не містить терміна «службовець» (польською – «urzędnik»), який, своєю чергою, вживається в Законі Польщі «Про цивільну службу».

В Україні, як відомо, є й службовці місцевого самоврядування, і державні службовці.

В Україні вживання щодо службовців місцевого самоврядування саме терміна «службовець» відокремлює їх від тих працівників, які працюють виключно за трудовим законодавством. А також вказує на виконання певного переліку функцій з метою забезпечення інтересів відповідних громад. Тому використання цього терміна й пояснює сутність та специфіку діяльності в органах місцевого самоврядування: служити, виконувати владні функції, а не просто працювати.

З цього випливають й інші норми законодавчого регулювання. Наприклад, конкурсний відбір, права, обов’язки, обмеження, дисциплінарна відповідальність службовців місцевого самоврядування на підставі спеціального Закону (нинішнього законопроєкту), а не Кодексу законів про працю.

З особливостями терміна «служба», порівняно з терміном «праця», також пов’язана наявність/відсутність правового статусу службовців місцевого самоврядування в категорій осіб, які працюють в органах місцевого самоврядування.

За українським законопроєктом службу в органах місцевого самоврядування проходять посадові особи місцевого самоврядування, до яких належать виборні посадові особи та службовці місцевого самоврядування. При цьому частина положень законопроєкту не поширюється на виборних посадових осіб.

Дія норм законодавства про працю поширюватиметься на службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування в частині відносин, не врегульованих спеціальними законами.

Службовець місцевого самоврядування – громадянин України, який займає посаду в апараті (виконавчому апараті) ради або виконавчому органі ради, одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету та виконує встановлені для цієї посади обов’язки, пов’язані з виконанням завдань і функцій місцевого самоврядування, зокрема щодо:

а) підготовки проєктів актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, організації виконання таких актів та контролю за їх виконанням;

б) надання адміністративних послуг;

в) управління комунальним майном, майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст; г) управління персоналом в органах місцевого самоврядування;

ґ) здійснення інших завдань і функцій місцевого самоврядування, визначених законом.

Також, за українським законопроєктом, працівники комунальних підприємств, установ або організацій, що засновані радою та належать до сфери її управління, не належатимуть до службовців місцевого самоврядування.

Отже, відповідно до українського законопроєкту, ті, хто проходять службу в органах місцевого самоврядування, залежно від посади, призначатимуться за результатами виборів або за результатами конкурсної процедури.

На осіб, які перебуватимуть у трудових відносинах (наприклад, патронатна служба), дія цього законопроєкту не поширюватиметься. Працівниками органів місцевого самоврядування вважатимуться ті, хто виконуватиме функції з обслуговування – роботу, яка не передбачає здійснення повноважень, безпосередньо пов’язаних з виконанням завдань і функцій самоврядування.

У Польщі до основних обов’язків службовця місцевого самоврядування належить дбати про виконання публічних завдань з урахуванням суспільних інтересів та індивідуальних інтересів громадян. Польський підхід до видів працівників місцевого самоврядування за критерієм призначення наступний. Співробітники польського місцевого самоврядування приймаються на роботу за результатами виборів, на підставі призначення, трудового договору. Працівники місцевого самоврядування приймаються на канцелярські посади, у тому числі керівні, та допоміжно-обслуговуючі посади.

Перелік виборних посад та посад, на які здійснюється призначення, наведений в польському Законі. Серед виборних посад, наприклад, посада голови ґміни (мера, президента міста). Серед посад, на які здійснюється призначення, - посада заступника голови ґміни (мера, президента міста).

Інші службовці місцевого самоврядування перебувають у трудових відносинах. Трудовий договір укладається на невизначений строк або на визначений строк. У разі прийняття на роботу на посаду вперше, трудовий договір укладається на визначений строк, не довше ніж на 6 місяців.

У Польщі працівники комунальних установ, допоміжних підрозділів ґмін, комунальних бюджетних підрозділів та бюджетних установ місцевого самоврядування є особами, на яких поширюється дія Закону. Положення польського Закону не поширюються на найманих працівників в органах місцевого самоврядування, правовий статус яких визначається окремо.

Щодо результатів конкурсного відбору

Спільним для України та Польщі є призначення на посади в органи місцевого самоврядування за результатами конкурсного відбору. Але за українським законопроєктом результатами конкурсу буде визначення переможця на зайняття посади службовця місцевого самоврядування, а також другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття посади службовця місцевого самоврядування (за наявності).

Переможцем конкурсу та другим за результатами конкурсу кандидатом на зайняття посади службовця місцевого самоврядування будуть особи, які за результатами складення загального рейтингу кандидатів зайняли відповідно перше та друге місце.

У Польщі конкурсна комісія відбирає не більше 5 кращих кандидатів, які відповідають необхідним вимогам і більшою мірою – додатковим вимогам.

Необхідні вимоги – це вимоги, необхідні для роботи на певній посаді. Додаткові – вимоги, що сприяють оптимальному виконанню завдань на посаді. В українському законопроєкті йдеться про загальні та спеціальні вимоги, яким має відповідати кожен кандидат на посаду.

За українським законопроєктом другий за результатами конкурсу кандидат на зайняття посади службовця місцевого самоврядування має право на призначення на посаду без конкурсу протягом 1 року з дня прийняття конкурсною комісією рішення про результати конкурсу, якщо посада стане вакантною, а також у разі, якщо переможець конкурсу відмовився від зайняття посади або йому відмовлено у призначенні на посаду за результатами спеціальної перевірки.

А в Польщі особа з кандидатів може бути призначена, якщо протягом 3 місяців з дня виникнення трудових відносин виникає необхідність повторного заповнення посади.

Україна в сфері державної служби (не служби в органах місцевого самоврядування) має як досвід визначення переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата, так і визначення п’яти/трьох кращих кандидатів.

Це пояснюється потребою суб’єкта призначення мати гнучку можливість обрати відповідну кандидатуру, а не лише формально призначити подану йому кандидатуру. Хоча обґрунтованим є призначення найбільш здібного за результатами конкурсу кандидата, тобто першого за результатами конкурсу, того, хто набрав найбільшу кількість балів. А мета конкурсної процедури полягає в тому, щоб визначити таку особу.

Щодо громадянства

За загальним правилом співробітником органів місцевого самоврядування в Польщі може бути громадянин Польщі. Однак особливістю польського Закону є те, що особа, яка не має польського громадянства, може бути працевлаштована на позицію, на якій виконувана нею робота не є прямою чи непрямою участю у реалізації публічних повноважень та функцій, спрямованих на захист загальних інтересів держави, і якщо вона володіє польською мовою.

У такому випадку йдеться про громадян ЄС та громадян інших країн, які на основі міжнародних угод або положення права Співтовариства підпадають під дію закону про влаштування на роботу на території Республіки Польща. Це стосується посад, на які оголошується конкурс.

Україна дотримується іншого підходу.

Право на службу в органах місцевого самоврядування мають виключно громадяни України. За українським законопроєктом, підставами для припинення служби в органах місцевого самоврядування у разі втрати службовцем місцевого самоврядування права на службу або його обмеження є встановлення факту наявності громадянства іноземної держави або набуття громадянства іноземної держави під час проходження служби в органі місцевого самоврядування.

Після набуття Україною членства в ЄС можна розглянути можливість використання такої норми в українському законодавстві, але щодо осіб, які займають посади, що не є службою в органах місцевого самоврядування.

Щодо законодавчого регулювання рангів та категорій посад

Український законопроєкт містить детальне правове регулювання категорій посад (3 категорії) та рангів (9 рангів) службовців місцевого самоврядування.

У польському Законі про це не йдеться, за виключенням того, що внутрішнє просування може здійснюватися тільки в межах однієї групи посад. Співробітник місцевого самоврядування, який проявляє ініціативу в роботі та сумлінно виконує свої обов’язки, може бути переведений на вищу посаду (внутрішнє просування).

Щодо підготовчої служби (польською – «służby przygotowawczej»)

Особливістю польського Закону є те, що для співробітників, які призначаються вперше та з якими укладено строковий договір не довше, ніж на 6 місяців, організовується підготовча служба.

Підготовча служба спрямована на теоретичну та практичну підготовку. Вона триває не більше 3 місяців і закінчується іспитом. Позитивний результат закінчення підготовчої служби таким співробітником є умовою продовження ним роботи.

Керівник підрозділу може звільнити співробітника від обов’язку проходження підготовчої служби, якщо знання чи навички такого співробітника забезпечують належне виконання службових обов’язків.

Відповідно до українського законопроєкту в рішенні про призначення на посаду може встановлюватися випробування із зазначенням його строку з метою перевірки відповідності службовця місцевого самоврядування займаній посаді. При призначенні особи на посаду службовця місцевого самоврядування вперше – встановлення випробування є обов’язковим. Випробування може встановлюватися на строк до 6 місяців. Якщо строк випробування закінчився, а службовця місцевого самоврядування не звільнено з посади, він вважається таким, що пройшов випробування.

Тобто, польська підготовча служба – це «мікс» випробування та підготовки як форми професійного навчання.

На мою думку, цей досвід заслуговує на увагу. Його можна було б використати в Україні якщо не як загальне право, то до відповідних випадків, які того потребуватимуть.

Щодо зайняття бізнесом

В Україні посадовим особам місцевого самоврядування забороняється займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

У Польщі співробітник місцевого самоврядування, зайнятий на канцелярській посаді, не може здійснювати діяльність, яка суперечить його посадовим обов’язкам, діяльність, яка викликає обґрунтовану підозру в упередженості або особистому інтересі, що суперечить зобов’язанням, що випливають із Закону.

Водночас такий співробітник зобов’язаний подати декларацію про ведення бізнесу з визначенням природи бізнесу, а також окремі відомості у разі зміни характеру підприємницької діяльності. За невчасне подання декларації, надання неправдивої інформації передбачена відповідальність. На вимогу особи, уповноваженої на здійснення діяльності з питань трудового права, необхідно подати декларацію про майновий стан.

На мою думку, Україні варто дотримуватися вже обраного підходу в питанні заборони підприємницької діяльності для посадових осіб, які проходять службу в органах місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. Він був і продовжує залишатися виправданим.

Що у підсумку?

Ключова відмінність українського законопроєкту та польського Закону полягає у розумінні діяльності посадовців місцевого самоврядування як особливого виду діяльності (служби) чи як праці, яка хоча і регулюється спеціальним законом та має свою публічно-правову специфіку – все ж не окреслюється як служба. Це визначає й інші відмінності, починаючи від наявності/відсутності деталізації норм у спеціальному законі.

На мою думку, виборні посадовці та службовці місцевого самоврядування України мають і надалі перебувати на службі у відповідної територіальної громади.

Водночас при доопрацюванні українського законопроєкту можна було б звернути увагу на польський досвід щодо врегулювання окремих питань.