Запобігання та боротьба з корупцією на державних підприємствах

Належне управління державними підприємствами в Україні є першою умовою, необхідною для усунення широко розповсюдженої корупції та закриття прогалин, які дозволяють це зробити.

4 липня 2018 року на засіданні Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії (АСN) в Парижі було прийнято звіт «Антикорупційна реформа в Україні: "Запобігання та боротьба з корупцією на державних підприємствах» (далі Звіт), яким завершено 4-ий раунд моніторингу України через спеціальну процедуру моніторингу державного сектору управління. Зазначені заходи відбуваються в рамах Стамбульського антикорупційного плану дій, що представляє собою субрегіональну програму експертного огляду, започатковану у 2003 році в рамках АСN. Стамбульський план дій підтримує антикорупційні реформи в Вірменії, Азербайджані, Грузії, Киргизстані, Казахстані, Монголії, Таджикистані, Узбекистані та Україні через огляди країн та постійний моніторинг виконання країнами-учасницями рекомендацій щодо надання допомоги у реалізації Конвенції ООН проти корупції та інших міжнародних стандартів та найкращих практик.

26 вересня Звіт був презентований в Національному агентстві з питань запобігання корупції. Не дивлячись на важливість даного документу для розбудови демократичного суспільства, представництво на цьому заході від України було досить скромним. Передбачалося, що участь в презентації Звіту візьмуть члени Уряду, народні депутати, представники інших органів державної влади. Натомість, рівень учасників від України був досить скромним. Були представники НАБУ, Генеральної та Антикорупційної прокуратур, Фонду державного майна, уповноважені з питань виконання антикорупційних програм декількох міністерств і деякі працівники НАЗК. Навіть члени НАЗК були не всі, а лише троє. Виглядає так, ніби з рівнем корупції в нашій країні все добре і Україна знаходиться не всередині між першою і другою сотнею країн, а як мінімум в десятці перших.

Сам по собі звіт представляє системний, глибоко пропрацьований документ в якому надаються практичні і конструктивні рекомендації, які на думку міжнародних експертів суттєво підвищать питання ефективності управління державними підприємствами і знизять корупційне середовище в державному секторів управління. Як зазначили експерти в Резюме, належне управління державними підприємствами в Україні є першою умовою, необхідною для усунення широко розповсюдженої корупції та закриття прогалин, які дозволяють це зробити. Рік 2014 був прийнятий за базовим сценарієм, оскільки з того ж року корупція та власні інтереси, нарешті були визначені урядом як значний фактор нестачі діяльності державних підприємств, і уряд оголосив про свій чіткий намір очистити його.

Отже, у звіті надано 16 рекомендацій для Уряду України.

Рекомендація 1: необхідно вжити невідкладних заходів для точного та своєчасного отримання даних про всі державні підприємства, що перебувають в управлінні центральних органів влади, і забезпечити високу якість інформації фінансового та не фінансового характеру. Особливий пріоритет слід приділяти інформації стосовно: (а) унітарних підприємств, якими керує єдиний директор, через їх високий рівень корупційних ризиків та (б) 100 найбільших державних підприємств, на які припадає більшість доходів та активів.

Як зазначили експерти в описовій частині, політичне захоплення державних підприємств є загальною темою звинувачень, пов’язаних з корупцією. Те саме впливає з нещодавніх корупційних розслідувань та судових процесів. Державні підприємства часто використовуються як основна ціна на виборах: «Державні підприємства розділені квотами після виборів, тому що «прибутковість» зароблена на них обходить бюджет».

Рекомендація 2: обережно оцінюйте та розкривайте цілі, що виправдовують державну власність, приймайте та публікуйте їх у формі політики державної власності, охоплюючи всі державні підприємства, приділяючи особливу увагу більшості економічно важливих державних підприємств та регулярно переглядайте політику. Визначте роль, повноваження та організацію держави щодо управління державними підприємствами та надавайте пояснення, яким чином держава запровадить таку політику власності. Потрібно забезпечити, щоб цілі окремих державних підприємств розкривалися та були зроблені, узгоджені з політикою управління.

В мотивувальній частині вказано, що незалежно від роботи, яка проводиться для розробки та прийняття стратегічного документа, існує стурбованість з приводу того, що уряд поки не мав політики власності. В ідеалі будь-яка майбутня політика власності повинна охоплювати наступні питання: чому Держава є власником підприємств; і що вона буде робити з ними, а вже потім публікувати цей документ, який час від часу повинен підлягати перегляду та оновленню.

Рекомендація 3: упорядкувати законодавчу базу, яка регулює управління та діяльність державних підприємств, забезпечувати, щоб операційна практика державних підприємств відповідала загальноприйнятим корпоративним нормам. Зокрема, через високий ризик корупції, необхідно перетворити усі унітарні підприємства в акціонерні товариства або інші широко використовувані корпоративні форми, повністю виключаючи форми які притаманні виключно підприємствам з державною часткою. Ці підприємства повинні мати належну та безперечну власність на всі свої активи.

Зазначено, що Україна не має єдиної спеціалізованої та централізованої структури власності, яка відповідає за постійне професійне управління державними активами. Замість цього в даний час існує понад 85 суб’єктів управління, які функціонують як автономні центри управління, які не можуть працювати за цілком державною координованою політикою власності.

Рекомендація 4: переходьте до повністю централізованої системи управління державними підприємствами та гарантуйте, що будь-яка установа, що відноситься до цієї системи, складалася з кваліфікованих фахівців та була захищена від неправомірного втручання.

Зазначено: структура власності уряду неефективна. Не існує централізованого власника, а натомість є велика кількість органів управління різного рангу і, що ще гірше, декількох різних органів влади, які мають право втручатися в операційну систему та господарську діяльність підприємств.

Рекомендація 5: а)переконайтеся, що спостережні ради з більшістю незалежних членів на державних підприємствах призначалися шляхом добре структурованого, заснованого на професійних заслугах та прозорому процесі висування кандидатів Переконайтесь, що наглядові ради мають необхідні повноваження та можуть виконувати свої функції без зайвого втручання у свою діяльність.

Б) скасувати право державних органів на відбір та призначення генеральних директорів та інших керівників державних підприємств, які дозволяють спостережним радам це робити через прозорий та професійно-орієнтований механізм відбору; забезпечити ізоляцію керівників від зовнішнього тиску та втручання у щоденній операції державних підприємств.

Рекомендація 6: провести належний контроль ефективності державних підприємств шляхом забезпечення наступного:

-         державні підприємства своєчасно та в повному обсязі надають уповноваженим органам управління інформацію, передбачену законом;

-         субєкти управління проводять належний економічний та фінансовий аналіз своїх ДП та стежать за виконанням державними підприємствами таких оцінок;

-         субєкти управління надають МЕРТ повну інформацію стосовно ефективності своїх державних підприємств, що дозволяють йому провести глибокий аналіз;

-         результати оцінки ефективності враховуються при прийнятті політичних стратегічних та управлінських рішень щодо управління державними підприємствами.

Окремо зазначено, що система управління державними підприємствами є складною формальною системою, яка не має жодних регуляторних заходів, не передбачає ефективного та продуктивного контролю за діяльністю, і її можна в певній мірі, вважати причиною поганої економічної ефективності державних підприємств.

Рекомендація 7: забезпечити ефективний фінансовий контроль над державними підприємствами шляхом:

-         забезпечення повного запровадження та належного функціонування внутрішнього аудиту на державних підприємствам;

-         забезпечити щоб великі підприємства перевірялися зовнішніми аудиторами з висококваліфікованими незалежними аудиторами відповідно до вимог МСФЗ;

-         переглянути поточні функції Державної аудиторської служби України стосовно державних підприємств в частині, як мінімум, усунення дублювання її функцій з внутрішнім контролем на державних підприємствах, контролю за виконанням фінансових результатів суб’єктами господарювання та перевірки фінансових результатів з боку МЕРТ;

-         необхідно переконатися, що функції аудиту не використовуються для політичного або іншого неналежного втручання в діяльність державних підприємств.

Експерти вказали, що функції фінансового контролю, що виконуються державою представляють собою систему з надмірно потужним органом, що копіює деякі функції внутрішнього контролю самих державних підприємств, функції суб’єктів управління з контролю за фінансовими діями, функції МЕРТ для перевірки фінансових результатів. Зобов’язання проводити зовнішні аудиторські перевірки найбільших державних підприємств є лише нещодавно запровадженими, і результат його виконання є надзвичайно поганим.

Рекомендація 8: а)забезпечити повну та прозору звітність державних підприємств, з належним врахуванням можливостей та розміру підприємства. Фінансова та нефінансова звітність повинна відповідати високоякісним міжнародно визнаним корпоративним стандартам, розкриття інформації, а також включати сфери, що представляють значну стурбованість для держави та громадськості, такі як антикорупційні заходи та інструменти для запобігання та управління конфліктами інтересів;

б) необхідно стежити за тим, щоб додаткові звітні зобов’язання, які покладаються  на державні підприємства, і не покладаються на приватні підприємства, не створювали надмірного навантаження на їх економічну діяльність;

в) продовжуйте вдосконалювати та покращувати узагальнені звіти МЕРТ та розглядайте питання щодо перекладу цих звітів іншими мовами.

Рекомендація 9: забезпечити суворе виконання нового Закону про приватизацію.

Експерти вказують, що більшість державних підприємств не працюють ефективно. Більше того, багато з них працюють із збитком через корупцію, неправильне управління та/або обтяжливі цілі державної політики, що здійснюються державними підприємствами. Останнім часом були започатковані спроби скоротити їх кількість через злиття, приватизацію та ліквідацію, але вони зустріли супротив.

Рекомендація 10: належним чином забезпечте фінансування ФДМУ для здійснення функції підготовки до приватизації, що надасть йому змоги виконувати свої завдання, зокрема забезпечувати своєчасну передачу державних підприємств, які були спрямовані на приватизацію, в управління Фонду.

Експерти вказали, що Україна наділила ФДМУ широкими функціями та головними відповідальними за виконанням приватизації. Проте, ФДМУ також повинен бути належним чином профінансований щоб виконувати свої функції, передбачені законом, у тому числі шляхом забезпечення ефективного переведення державних підприємств, які були спрямовані на приватизацію, для управління Фондом.

Рекомендація 11: забезпечити повну прозорість та цілісність процесу приватизації шляхом жорсткого виконання положень щодо запобігання конфлікту інтересів для всіх учасників процесу приватизації, включаючи членів аукціонних комісій, зовнішніх радників та осіб, відповідальних за приватизацію в органах приватизації.

Рекомендація 12: вжити заходів для ефективного скорочення кількості державних підприємств, включаючи ліквідацію, злиття та іншу реорганізацію.

Рекомендація 13: а)забезпечити, щоб вирішення проблеми корупції в державних підприємствах знаходило своє належне відображення в нових політичних документах, а також забезпечити щоб заходи, розроблені в попередніх документах, були реалізовані або переведені в нові прийняті політичні документи.

б) запровадити антикорупційні програми на державних підприємствах та забезпечити їх адаптацію на основі оцінки ризиків, щоб належним чином вирішувати та запобігати корупції на окремих державних підприємствах, які їх приймають.

Експерти зазначають, видається, що навіть коли антикорупційна програма є обов’язковою, її не завжди запроваджують. Оцінка ризику не використовується послідовно, якщо взагалі, на всіх держпідприємствах, а посібники та рекомендації НАЗК є обмеженими. Роль НАЗК обмежується перевіркою наявності таких програм, і воно не має повноважень для оцінки їх якості або виконання. Україна повинна забезпечити, щоб програми по боротьбі з корупцією були впроваджені в усіх державних підприємствах, відповідали встановленим критеріям, і була чимось більше ніж просто відмічання галочок. Програми боротьби з корупцією мають бути розроблені належним чином, щоб слугувати їх меті та запобігати корупції в компаніях, які їх приймають.

Рекомендація 14: переконайтеся, що антикорупційні уповноважені на державних підприємствах призначалися через відкриті конкурси, а їх кваліфікація підвищувалася на регулярній основі та що вони належним чином забезпечені необхідними ресурсами для виконання своїх обов’язків.

Експерти зазначили, що Україна має забезпечити, щоб уповноважені з питань запобігання корупції на державних підприємствах були компетентними та кваліфікованими для виконання своїх обов’язків, а також  їхній статус та місія були добре відомі усім працівникам та підтримувалися керівництвом державним підприємством. Вони повинні мати також можливість діяти незалежно, а також бути підзвітними Спостережній раді та її комітету з аудиту, крім головного виконавчого директора, де присутні наглядові ради та, у відповідних випадках, підзвітні НАЗК та антикорупційному підрозділу органу управління. І, нарешті вони повинні бути призначені через відкриті конкурси, і їх кваліфікацію необхідно підвищувати на регулярній основі.

Рекомендація 15: а) у першочерговому порядку потрібно визначити, які юридичні особи та які особи в цих суб’єктах охоплюються Законом «Про запобігання корупції»;

б) переконайтеся, що вимога про оприлюднення даних про майновий стан керівниками державних підприємств, як це вимагає закон, застосовується послідовно до всіх цих державних підприємств. Варто розробити чіткі рекомендації стосовно того, які особи на державних підприємствах повинні звітувати;

в) забезпечити практичну наявність заходів захисту викривачів в межах державних підприємств;

г) активно включати антикорупційних уповноважених державних підприємств у тренінги, організовані НАЗК та забезпечити проведення практичних антикорупційних тренінгів, що проводяться державними підприємствами регулярно;

д) проаналізувати існуючі зловживання та відповідні кримінальні випадки корупції у практиці державних підприємств щодо закупівель для розробки спеціальних інструментів зменшення корупції та усунення існуючих прогалин, що дозволяють корумповану поведінку у цій сфері.

Рекомендація 16: подальше посилення ведення кримінальних справ, повязаних з державними підприємствами, на всіх рівнях, зокрема:

-         розгляд можливості здійснення операцій, спрямованих на весь сектор або галузь, щоб зруйнувати добре сформовані схеми;

-         надати НАБУ та САП необхідні ресурси для цього, включаючи збільшення аналітичного потенціалу та покращення доступу до інших офіційних експертів;

-         оновити методичні рекомендації щодо найбільш складних та заплутаних питань, таких як розрахунок завданих державі збитків;

-         продовжувати та надалі вдосконалювати міжнародне співробітництво у справах про корупцію, які стосуються державних підприємств;

-         подальші кроки щодо судової практики, коли вона розвивається, для виявлення та вирішення нових викликів на стадії судового розгляду.

Всі рекомендації є чіткими і зрозумілими, для переважної більшості з них не потрібно приймати нових законів, а лише чітко виконувати нині діючі і не допускати ситуацій яка нещодавно мала місце з корпоратизацією НЕК «Укренерго».

Відповідно до даних  моніторингового дослідження КМІС "Стан корупції в Україні", проведеного у липні-серпні 2018 року, абсолютна більшість українців занепокоєні рівнем корупції в країні: 75,7% вважають проблему дуже серйозною, ще 18,0% - скоріше серйозною (разом 93,7%). Тому Україні, щоб вирватися з цього порочного кола необхідно якомога швидше розпочати запровадження рекомендацій міжнародних експертів.