Хто вона — єдина юридична особа митниці

Примара однієї митної юридичної особи. Частина друга.

У минулій публікації я зосередилася на перипетіях (або правильніше —експериментах) зі статусом митної служби в Україні. Далі спробуємо розібратись у реальних причинах такої кардинальної структурної перебудови митниці, що ініціюється Мінфіном. На жаль, пояснювальна записка до законопроекту № 2318 «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо удосконалення структури управління у сфері державної митної та податкової політики» містить лише загальні фрази з цього приводу.

Причини та очікувані результати

Проведений аналіз інформації з доступних джерел щодо причин та очікуваних результатів такої чергової кардинальної  організаційної перебудови митних органів, а саме – соціальних мереж, публікацій, виступів та коментарів, що озвучувались керівництвом Кабміну, Мінфіну та Держмитслужби за останній період, дає змогу визначити основні з них, а саме:

1. Можливе  скорочення чисельності підрозділів «адміністративно-управлінського» напряму.

2. Отримання можливості  призначення та звільнення всіх без винятку посадових осіб Держмитслужби та застосування до них заходів дисциплінарного впливу.

3. Можливість уникнути впливу місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування на призначення керівників митниць як територіальних органів та впливу на їх діяльність.

4. Можливість доручати здійснення митного оформлення товарів, прийнятих до оформлення однією митницею, іншим митницям.

5. Необхідність забезпечення одноманітності у застосуванні митних процедур та митних формальностей, однакових підходів до здійснення митного контролю та оформлення.

6. Централізація функцій державних закупівель послуг та товарів для спорудження (створення) та утримання об’єктів митної інфраструктури, закупівлі та забезпечення експлуатації (ремонту) технічних засобів митного контролю, зняття з митниць аналогічніших або подібних невластивих для їх діяльності функцій, що прямо не пов’язані з реалізацією митної справи та здійсненням митних процедур.

7. Вимоги міжнародних партнерів щодо реорганізації митних органів стосовно створення однієї юридичної особи, що буде реалізовувати митну справу, позбавлення митниць статусу юридичної особи публічного права та надання митницям статусу відокремлених підрозділів.

Спробуємо об’єктивно розібратися в кожному з таких очікуваних результатів.

1. Можливе  скорочення чисельності

По-перше, виникає питання коректності позиції керівництва Держмитслужби щодо можливого віднесення до адміністративно-управлінських  тих підрозділів, які, як кажуть митники, «не мають печаток», але беруть безпосередню участь у процесі організації процедур митного контролю та оформлення, а також  здійсненні митних процедур, з метою їх скорочення. Щоб, як кажуть в Україні, разом із водою дитину не вихлюпати …

Думаю, що скорочення чисельності таких підрозділів можливе виключно шляхом реорганізації штатної структури та ліквідації, наприклад,  адміністративної надбудови у вигляді управлінь, що були штучно внесені до штатного розпису митниць у 2013 році. А з урахуванням того, що обсяги/кількість  товарів та транспортних засобів, що є об’єктами митного контролю; обсяги зовнішньоторговельних операцій, що контролюються митницею; кількість об’єктів інфраструктури, на яких встановлюються постійні зони митного контролю, а також суб’єктів підприємницької діяльності, діяльність яких контролюється митницями відповідно до Митного кодексу, є достатньо стабільними, питання скорочення чисельності цих підрозділів є вкрай дискусійним.

Крім того, не потрібно забувати, що у зв’язку із відновленням діяльності Держмитслужби як самостійного органу виконавчої влади та митниць як її територіальних органів, незалежно від їх статусу, до них будуть повернуті функції, які в 2013 році були передані до ГУ Міндоходів (в подальшому – ГУ ДФС), наприклад функцій внутрішньої безпеки та функцій, пов’язаних зі здійсненням митного пост-аудиту. Так само до митниць буде повернуто в повному обсязі функції з матеріально-технічного забезпечення та розвитку митної інфраструктури. Навіть якщо переважна більшість цих функцій будуть організаційно та функціонально «підняті» на рівень центрального апарату,  скорочення загальної чисельності об’єктивно не відбудеться, а, очевидно, буде потребувати, навпаки, збільшення.

Необхідно також звернути увагу на те, що проектом закону передбачається, що митницям надається практично всі ознаки юридичної особи публічного права в контексті її правоздатності: рахунок у казначействі, окремий баланс, печатка, бланк з гербом.

Виходячи з тексту проекту закону, та за інформацією, що постійно озвучується керівництвом Держмитслужби, митницям (керівникам митниць) буде делеговано максимальний обсяг повноважень щодо прийняття управлінських рішень при здійсненні процедур митного контролю та оформлення. Відповідно, і обсяг завдань та функцій митниць як територіальних органів, перелік та обсяг яких визначено законодавством, а отже, і чисельність відповідних підрозділів змінюватись практично не буде. Можливим є тільки перерозподіл чисельності залежно від особливостей зони діяльності митниць, наявності та специфіки діяльності пунктів пропуску через державний кордон та обсягів митного оформлення товарів та транспортних засобів. 

Тобто аргумент скорочення чисельності є дискусійним та сумнівним з точки зору реального досягнення та коректності визначення способів досягнення шляхом позбавлення митниць статусу юридичних осіб.  

2. Можливість звільнення й застосування дисциплінарних заходів

Поява такої управлінської ініціативи та, відповідно, механізм реалізації, запропонований нинішнім керівництвом Мінфіну та Держмитслужби, пояснюється, начебто, відсутністю в окремих випадках з боку теперішніх керівників митниць адекватного реагування на невиконання (неналежне виконання) та численні порушення посадовими особами митниць вимог чинного законодавства.

Необхідно зазначити, що на даний час голова Держмитслужби як керівник державної служби у центральному органі виконавчої влади та суб’єкт призначення відповідно до положень законів України «Про державну службу України» та «Про центральні органи виконавчої влади» призначає та звільняє керівників територіальних органів та їх заступників. Це – по перше.

По-друге, на думку експертів у сфері державного управління, отримання такого права керівником Держмитслужби можливе шляхом внесення кількох акцентованих точкових змін до законодавства України у сфері державної служби, а саме – надання на рівні закону керівнику Держмитслужби статусу та повноважень керівника служби не тільки в центральному органі виконавчої влади, а й у територіальних органах.

По-третє, потребують детального вивчення та аналізу можливі негативні результати запровадження такого механізму з урахуванням визначеної Кабміном загальної чисельності посадових осіб Держмитслужби та її територіальних органів на рівні 10 800 осіб, а також доцільність та можливість ефективного здійснення таких за обсягом повноважень з точки зору повноцінного та ефективного кадрового забезпечення діяльності центрального апарату та територіальних органів Держмитслужби.  

По-четверте, незрозумілою є ініціатива нинішнього керівництва Держмитслужби щодо такої концентрації права на прийняття, звільнення та застосування заходів дисциплінарного впливу за сферою поширення та переліком посад, на які такі повноваження будуть поширюватись.

По-п’яте, потребує врегулювання питання реалізації повноважень щодо проходження посадовими особами державної служби в територіальних органах Держмитслужби, а саме – відрядження, відпустки, переведення тощо. Чи передбачається концентрація таких функцій разом із повноваженнями щодо прийняття та звільнення посадових осіб центрального апарату Держмитслужби та територіальних органів, що будуть мати статус відокремлених підрозділів, на рівні керівника Держмитслужби? Якщо ні, то яким чином буде забезпечено делегування частини повноважень керівника державної служби та суб’єкта призначення керівникам відокремлених підрозділів, що не мають статусу юридичної особи публічного права, якщо, як мені відомо, на даний час такий порядок ще не визначений Кабміном?

Думаю, що єдиним правильним шляхом у даній ситуації є повноцінна реалізація принципу проходження служби в митних органах за контрактом та призначення на посади керівників митних органів досвідчених та порядних кандидатів, яким можна довіряти. А це вже повинен бути результат якісного конкурсного відбору та об’єктивної й неупередженої оцінки управлінських, професійних, ділових та людських якостей таких кандидатів.

3. Можливість уникнути впливу з боку органів місцевої влади

Нинішнє керівництво Держмитслужби пояснює необхідність мінімізації такого впливу керівників місцевих органів державної влади на процедуру призначення начальників митниць випадками штучного блокування та суб’єктивного підходу при погодженні призначення керівників митниць, а також лобіювання призначень інших кандидатів, які є «лояльними» до місцевого керівництва та так званих «місцевих еліт».    

При аналізі суті цієї пропозиції нинішнього керівництва Держмитслужби необхідно мати на увазі, що вплив керівників місцевих органів влади на призначення керівників митниць як територіальних органів реалізовується ними через застосування положень Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якими визначено, що керівники місцевих державних адміністрацій здійснюють погодження кандидатур на призначення керівників відповідних територіальних органів ЦОВВ.  

Але при цьому слід звернути увагу, що чинним законодавством не передбачено здійснення керівниками місцевих державних адміністрацій погодження кандидатур на посади керівників територіальних органів ЦОВВ залежно від організаційного статусу такого підрозділу – юридичної особи публічного права або відокремленого підрозділу юридичної особи. Визначальним при цьому є юрисдикція такого територіального органу, тобто в контексті Митного кодексу України та реалізації митної справи – зона діяльності такого територіального органу (митниці). Тобто позбавлення митниць статусу юридичних осіб публічного права та надання їм статусу відокремлених підрозділів однієї юридичної особи без внесення всіх необхідних змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та низки підзаконних актів не обмежить законодавчу можливість впливу керівників обласних державних адміністрацій на призначення керівників територіальних органів.        

Необхідно звернути увагу і на те, що Законом України «Про місцеві державні адміністрації» до однієї із їх функцій та повноважень віднесено функцію з координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади.   

Таким чином, незалежно від організаційної форми територіальних органів Держмитслужби місцеві державні адміністрації будуть реалізовувати передбачені законодавством повноваження в частині координації діяльності територіальних органів ЦОВВ, в тому числі митних органів у статусі як юридичних осіб публічного права, так і відокремлених підрозділів із юрисдикцією на певній частині території України. 

Чинним законодавством передбачено також певні запобіжники у разі виникнення конфліктної ситуації щодо призначення керівника територіального органу виконавчої влади. Так, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» питання щодо призначення керівника територіального органу Держмитслужби за ініціативою Міністра фінансів  може вирішуватись на рівні Кабміну в разі його непогодження керівником відповідної місцевої державної адміністрації.                 

4. Можливість доручати здійснення митного оформлення іншим митницям

Керівництво Держмитслужби пояснює цей аргумент необхідністю пропорційного розподілу навантаження між митницями та способом підвищення рівня об’єктивності при митному оформленні товарів, зменшення суб’єктивного впливу, мінімізації ефекту «звикання» митників та декларантів, спроби мінімізації корупційних ризиків наявними фактами начебто різного застосування механізмів реалізації окремих митних процедур та митних формальностей в різних територіальних органах (митницях).

Реалізація цієї ініціативи потребує внесення змін до відповідних норм Митного кодексу України, яким визначено суб’єкта здійснення митного контролю та оформлення товарів та транспортних засобів, та може бути реалізована без позбавлення митниць статусу юридичної особи. 

Крім того, реалізація цієї ініціативи потребує інтелектуального підходу з точки зору дотримання встановлених часових показників здійснення митного оформлення, оформлення товарів у «складних» режимах, оформлення складних товарів, способів реалізації окремих форм митного контролю.       

5. Необхідність забезпечення одноманітності у застосування митних процедур

Керівництво Держмитслужби пояснює цей аргумент наявними фактами начебто різного застосування механізмів реалізації окремих митних процедур та митних формальностей в різних територіальних органах (митницях).

В цьому контексті перш за все потрібно нагадати, що на даний час митні процедури, митні формальності та порядок їх здійснення визначені на рівні законодавства України.

На даний час Держмитслужба позбавлена права видавати нормативно-правові акти, а видає виключно розпорядчі документи. Цей орган здійснює тільки реалізацію митної справи. Тобто встановлення митних формальностей та порядку їх виконання апріорі і де-юре неможливе на рівні розпорядчих документів Держмитслужби, а тим більше на рівні територіальних органів. Митні органи та їх посадові особи повинні реалізовувати та здійснювати митні формальності виключно відповідно за законодавства.

Одноманітність застосування митних процедур та митних формальностей всіма без винятку митними органами повинна бути забезпечена комплексними управлінськими рішеннями, в першу чергу:

рівнем професійної підготовки та елементарною обізнаністю митників зі змістом та порядком виконання процедур. А ще – безумовним розумінням та усвідомленням відповідальності за недотримання законодавства. Тобто, говорячи простими словами, кожен митник повинен робити те, що потрібно, а не те, що хочеться, та усвідомлювати невідворотність негативних наслідків від недотримання вимог чинного законодавства; 

системою багаторівневого функціонального контролю за дотриманням законодавства, що визначає порядок здійснення митних процедур та формальностей. Для цього будується вертикально інтегрована система управління на рівні центрального апарату та територіальних органів. Потрібно визнати, що хронічна проблема різного підходу до реалізації митних процедур виникла після 2103 року, коли була майже повністю зруйнована вертикально інтегрована система управління. До 2013 року в митниці та територіальних органах основні напрями митниці були забезпечені відповідними підрозділами, системою реорганізаційної та управлінської взаємодії за напрямами діяльності.

Тобто, виходячи з викладеного вище, дискусійним є очікування від такої реформи організаційної структури митниці та позбавлення митниць статусу юридичної особи публічного права будь-якої стандартизації та уніфікації митних процедур. Натомість ця мета повинна досягатися комплексними управлінськими рішеннями на центральному та територіальному рівних, у тому числі повноцінним контролем на рівні територіальних органів. Або, можливо, логіка ініціаторів цієї реформи є дещо іншою?..

6. Централізація функцій державних закупівель послуг та товарів

Керівництво Держмитслужби пояснює цей аргумент наявним перевантаженням митниць як територіальних органів функціями щодо матеріально-технічного забезпечення процесу реалізації митної справи, необхідністю виконання процедур державної закупівлі товарів та послуг, розбудови та утримання митної інфраструктури, що є нехарактерними для територіальних органів Держмитслужби, а також необхідністю посилення контролю в сфері використання бюджетних коштів.

У цьому контексті слід зауважити, що станом на кінець 2012 року в Держмитслужбі України був реалізований комплекс заходів, спрямованих на концентрацію аналогічних або подібних функцій на рівні центрального апарату ДМС або спеціалізованих установ та організацій, які де-факто були структурними підрозділами центрального апарату, виходячи з їх функціоналу, повноважень та юрисдикції. Так, усі земельні ділянки та нерухоме майно були переоформлені на Держмитслужбу ще в період 2008 – 2010 років. Функції з будівництва та капітального ремонту були також централізовані. Якщо я не помиляюсь, централізованим був і процес отримання міжнародної технічної допомоги, реципієнтом якої була Держмитслужба з наступною їх передачею митницям. Відбулася централізація державної закупівлі технічних засобів митного контролю.

Тобто все нове – добре забуте старе. Нічого не заважає новому керівництву Держмитслужби централізувати систему державних закупівель у Держмитслужбі, використання бюджетних коштів, призначених для фінансування Держмитслужби, та використання державного майна в обсягах, необхідних для забезпечення належного рівня управління та контролю без позбавлення митниць статусу юридичної особи. Тобто вирішення цього питання лежить в сфері управлінських рішень. Професійних, свідомих та послідовних…            

7. Необхідність виконання вимог міжнародних партнерів.

Як уже зазначалося, спочатку Мінфіну потрібно визначитись та проінформувати профільний комітет Верховної Ради, бізнес та громадськість, про яку із моделей авторства Мінфіну йде мова та на якій же моделі однієї юридичної особи митниці наполягають наші міжнародні партнери і як вони це розуміють. Проінформувати чітко та зрозуміло, а не з посиланнями на робочу переписку з неперсоналізованими особами – представниками міжнародних партнерів або позицію, висловлену під час робочих зустрічей та телемостів.

До речі, в період 2015 – 2018 років міжнародні партнери були проти розділення ДФС на податкову та митницю, але потім змінили свою думку та навіть виокремили реформу митниці з розділенням ДФС на податкову та митницю як одну з рекомендацій після детального вивчення позиції профільного комітету та зміни позиції керівництва Мінфіну з цього питання. Тож професійна, фахова, обґрунтована позиція та наполеглива системна роз’яснювальна робота дають свої позитивні результати. Головне – бажання, готовність  та здатність її робити.   

Запитання без відповідей

Підсумовуючи все сказане, хочу висловити свою думку, що спочатку потрібно оцінити результати реформування митниці, яке відбувається на даний час, та дати новоствореній митниці запрацювати з грудня 2019 року.

Наприклад, щодо створення 16 митниць замість 26 та об’єднання окремих митниць, що мали юрисдикцію однієї області або місто Київ (я свідомо поки що не кажу про місто Севастополь як тимчасово окуповане країною-агресором) та були побудовані відповідно до адміністративно-територіального устрою держави, в митні органи, окремі з яких будуть охоплювати кілька областей або місто Київ.  Якщо об’єднання митниць, де обсяги митного оформлення та митна інфраструктура є незначними з об’єктивних економічних причин та відсутні пункти пропуску на державному кордоні є більш-менш зрозумілим, то доцільність об’єднання Київської міської, Київської (розуміємо – обласної),  Житомирської та Черкаської митниць в один митний орган буде зрозуміла, очевидно, з часом. Чи не перетвориться керівник такої митниці на посадову особу, яка буде займатись тільки паперовою роботою та завалена проектами наказів та розпорядчих документів? Чи зможуть такий керівник митниці та його заступники здійснювати ефективний та реальний управлінський контроль? Чи не перетвориться ця запропонована управлінська модель на важко керовану та безконтрольну за обсягами та масштабами? Питання проблематичне… Чи не вплине таке об’єднання на швидкість, своєчасність та адекватність прийняття управлінських рішень уповноваженими на їх прийняття посадовими особами митниць при здійснені процедури митного контролю та оформлення товарів та транспортних засобів? Ми ж добре усвідомлюємо кількість суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності в зоні діяльності такої об’єднаної митниці, кількість митних складів, зон митного контролю, місць прибуття та місць митного оформлення, усвідомлюємо специфіку функціонування та специфіку митних процедур в пунктах пропуску для авіаційного, автомобільного та залізничного сполучення, площу (протяжність) зони діяльності цієї новоствореної митниці та сучасний стан доріг. Як відчують на собі суб’єкти зовнішньоекономічної діяльності та підприємства транспортної сфери таку реформу і яке матимуть враження від її реалізації? Як це вплине та стан взаємодії митниці з територіальними органами державної влади, що побудовані відповідно до адміністративно-територіального устрою держави? Яким чином начальник митниці, наприклад, зможе бути присутнім на координаційних нарадах чотирьох керівників місцевих адміністрацій, якщо вони будуть призначені в один день?

Потребує детального опрацювання запропонований новим керівництвом митниці підхід до визначення зон діяльності окремих новостворених митниць практично з повним відходом від дотримання принципів адміністративно-територіального устрою держави. Наприклад, окремі райони та населені пункти однієї області включаються до зони діяльності іншої митниці, що територіально є суміжною. Такий підхід керівництвом Держмитслужби пояснюється, зокрема, тим, що такі райони або населені пункти знаходяться на меншій відстані від населеного пункту (обласного центру) іншої області, де знаходиться адміністративна будівля відповідної митниці  і це нібито повинно підвищити рівень управління. Дуже сумнівний аргумент у XXI столітті та в епоху електронних комунікаційних технологій, електронного документообігу та електронного декларування. Думаю, що причини інші, більш прагматичні та кон’юнктурні з присмаком суб’єктивного впливу. Час усе покаже. Причому в короткостроковій перспективі…    

Потрібно дочекатися та проаналізувати результати реформи, що реалізується на даний час, і тільки потім приймати рішення про наступну глобальну реформу. Реформа не може бути заради реформи… Особливо для митниці, для якої реформи в період 2013 — 2018 років перетворилися на фактичне кадрове, інституційне та організаційне знищення та призвело інститут та процеси до стану стагнації, а митників – до стану тимчасового очікування чергових незрозумілих хронічних реформ…    

На жаль, останні реформи в сфері митниці з незрозумілих причин проводяться в якомусь «закритому» та «секретному режимі», а положення при новостворені митниці можна отримати тільки в результаті депутатського звернення...

Наостанок. Є у реформи митниці початок…

Я впевнена, що спочатку протягом 2019 — 2020 років потрібно оцінити результати реформ, що розпочалися тільки в жовтні 2019 року після кількох місяців з дати призначення нового керівництва Держмитслужби, а потім ініціювати нові глобальні реформи митниці, які, як ми побачили, за змістом та суттю запропонованих підходів та механізмів реалізації, м’яко кажучи, не зовсім відповідають очікуваним прогнозованим результатам.       

«Лупати скалу, щоб ні спека, ні холод не спинив…» керівництву Держмитслужби потрібно було починати набагато раніше. В попередні часи штатний розпис, структура центрального апарату та територіальних органів робилися за декілька днів або максимум тижнів, тому що було чітке усвідомлення  що і як потрібно робити, а також до цієї роботи залучалися професійно та фахово підготовлені люди, а не «професійні реформатори», для яких не є принциповим що реформувати, де і коли, для яких головне — процес… 

Відверто кажучи, складається враження, що митницю вкотре намагаються занурити в тривалий за часом (багатомісячний) та нечіткий за способами та метою реалізації процес якогось не прозорого реформування… Головне, щоб метою такого реформування була не каламутна вода та рибка, яка в ній водиться, а також не спроба зробити митницю «ручною» під страхом «списку 500», анонсованої керівництвом Держмитслужби тимчасовості всіх актуальних призначень керівників 16 митниць та «звільнення всіх старих».     

Під час підготовки цієї публікації, а точніше 14 листопада 2019 року, у Верховній Раді України був зареєстрований альтернативний законопроект №2318-1. Перше ознайомлення з його текстом показує, що автори законопроекту, якими є народні депутати Д. Гетманцев, О. Ковальчук, О. Сова та А. Колісник, мають аналогічні з основним законопроектом підходи, до реформування організаційної структури територіальних органів Держмитслужби шляхом позбавлення їх статусу юридичної особи публічного права та надання їм статусу відокремлених підрозділів.

Сподіваюся, що, можливо, тепер ми зможемо отримати більш вагомі аргументи від авторів альтернативного законопроекту № 2318-1 щодо запропонованої моделі, підходів та способів реорганізації митниць, причин та підстав для такої реорганізації, а також прогнозованих результатів для можливості об’єктивної оцінки відповідності запропонованих способів дійсним причинам та очікуваним результатам.