Порядок денний встановлення справедливості: рік потому

Рік тому 19 громадських організацій висунули до учасників парламентських перегонів список вимог, спрямованих на єдину мету — встановлення в країні правовладдя.

Він включав у себе всеохоплюючу реформу судової системи, прокуратури, поліції, перезавантаження частини антикорупційних органів. Три партії, які пройшли до парламенту, а саме —  Слуга Народу, Голос і Батьківщина підтримали цей порядок денний. Першій з них вдалось одноособово сформувати правлячу більшість. 

Якими ж є підсумки 9 місяців роботи нового парламенту? Чи виконали депутати обіцяне?

ВИКОНАНО

Відновлення покарання за незаконне збагачення

Вже на другий тиждень своєї роботи — 11 вересня 2019 року Верховна рада підтримала в першому читанні закон, який відновлює кримінальну відповідальність чиновників за незаконне збагачення, а 31 жовтня затвердила його остаточно 259 голосами. Відтепер, така відповідальність встановлюється в разі, якщо набуті чиновником активи більше ніж на 6,5 млн грн. перевищують його законні доходи. 

Станом на червень 2020 року НАБУ розслідує всього дві кримінальні справи щодо незаконного збагачення. На нові провадження можна чекати вже після подання щорічних декларацій за 2019 рік.

Перезавантаження НАЗК

2 жовтня 2019 року Верховна Рада 237 голосами ухвалила зміни до “Закону про запобігання корупції”, які дали старт реформі НАЗК. Нацагенство перестало бути колегіальним органом, відтепер його очолює голова, котрий несе повну відповідальність за роботу агентства, її ефективність та прозорість. Після набуття законом чинності, весь склад НАЗК був звільнений. Комісія з обрання нового голови була сформована порівну з представників Кабінету міністрів та міжнародних експертів, при чому, за квотою Кабміну до неї включили громадських активістів. За результатами конкурсу, 16 грудня комісія одноголосно обрала головою НАЗК прокурора Олександра Новікова. 15 січня 2020 він був призначений Кабміном на посаду, а 24 січня обрав собі перших двох заступників — Романа Сухоставця та Івана Преснякова.

Штати і зарплати прокурорів

Законом про реформу прокуратури від 19 вересня 2019 р максимальна чисельність її органів була скорочена з 15 до 10 тис. осіб. Зокрема, в Офісі Генерального прокурора з 1340 прокурорів після трьох етапів атестації залишилось всього 610. В регіональних прокуратурах станом на травень 2020 не пройшли атестацію і підлягали звільненню 687 прокурорів. 

Закон передбачив також суттєве збільшення посадових окладів прокурорів: з 12 до 15 прожиткових мінімумів. Таким чином, працівники Офісу Генпрокурора з початку року стали отримувати 29 тис. грн. (замість 7 тис), а в обласних прокуратурах — 23 тисячі, без урахування премій та надбавок. Разом з тим, система нарахування премій досі не позбавлена суб’єктивного чиннику.

Міжнародні закупівлі ліків

19 вересня 2019 року Верховна рада прийняла в другому читанні зміни до закону “Про публічні закупівлі”. Згідно з ними право МОЗ залучати міжнародні організації до закупівель ліків було продовжено ще на два роки. До того часу має запрацювати на повну потужність Державне підприємство “Медичні закупівлі України”, котре перебере на себе цю функцію.

ЧАСТКОВО ВИКОНАНО

Викривачі корупції

17 жовтня 2019 року Верховна рада ухвалила зміни до закону “Про запобігання корупції”, якими вперше було визначено правовий статус “викривача” — особи, яка повідомила про корупційне правопорушення. Закон гарантує викривачам захист. Уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції він зобов’язав створити захищені канали зв’язку (гарячі лінії, електронні поштові скриньки, тощо), які дозволять викривачу зберегти анонімність. Але попри те, що Закон вступив у силу ще 1 січня, процес створення таких каналів затягнувся. В травні 2020 група депутатів зареєструвала законопроект, який передбачає створення Єдиного порталу повідомлень викривачів корупції. Його утримання планується покласти на НАЗК. Вважається, що це спростить обробку інформації та дозволить гарантувати вищий рівень її захисту.

Звітність політичних партій

19 грудня 2019 року ВРУ прийняла закон № 410-ІХ, яким дозволила партіям подавати фінансову звітність в електронному вигляді. Нацагентство з запобігання корупції має протягом 6 місяців з дня набрання їм чинності запустити електронну систему для подання такої звітності. НАЗК затвердило нову форму звітності і зараз веде роботу над розробкою Єдиного держреєстру. Повноцінний  його запуск обіцяють на 16 липня.

Антикорупційна стратегія

Одним з функцій Нацагентства з запобігання корупції є розробка проєкту державної Антикорупційної стратегії, яку має затвердити Верховна Рада, а також моніторинг її виконання. Через неефективність попереднього складу НАЗК, Україна з 2017 року жила без такої стратегії. Новий керівник агентства О.Новіков, якого призначили в кінці минулого року, назвав прийняття Антикорупційної стратегії на 2020-23 роки одним з пріоритетів своєї діяльності і планував винести її проєкт на розгляд Ради до березня, але станом на початок червня цього так і не відбулось. 

4 червня заступники голови НАЗК І. Пресняков та О.Стародубцев взяли участь в онлайн-дискусії “4 місяці роботи оновленого НАЗК: результати і перспективи”, організованою ГО “Антикорупційний штаб”. Вони повідомили, що перший драфт АС планують опублікувати в першій половині червня. Зрештою, вона була опублікована на сайті Нацагентства 23 червня. До 10 липня планують провести громадські обговорення та консультації.

Реформа прокуратури

19 вересня 2019 року Верховна рада прийняла в другому читанні президентський законопроект про реформу органів прокуратури. Він затвердив нову структуру цих органів: замість Генеральної прокуратури було створено Офіс Генерального прокурора, замість регіональних та місцевих прокуратур - обласні і окружні. При цьому, до нових органів мав бути проведений добір на підставі всеосяжної атестації. Громадські організації привітали ідею перезавантаження, проте вказали на низку ризикових моментів нового закону. Наприклад, замість очищення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів він передбачав зупинку її роботи аж до 1 вересня 2021 року. Тим часом, функції з атестації та дисциплінарного притягнення прокурорів були покладені на кадрові комісії ОГП та обласних прокуратур, які мав одноосібно створювати Генеральний прокурор. Щоправда, затверджений Р. Рябошапкою порядок передбачав, що 3 з 6 членів таких комісій мають бути делеговані міжнародними партнерами, але успіх моделі був зав’язаний виключно на постаті Генпрокурора. В травні 2020 Генпрокурорка Ірина Венедіктова затвердила новий порядок, яким прибрала з комісій міжнародників. Відтепер вони складаються з 4 прокурорів та 2 представників ЗВО, що на думку антикорупційних організацій спотворює сутність реформи.

Крім того, з 1 січня 2020 року Генпрокурор отримав додаткові повноваження, пов’язані зі зняттям депутатської недоторканності: відтепер лише Генпрокурор може відкрити провадження проти нардепа, внісши дані в ЄРДР. Попри значну вагу цієї посади, процес відбору кандидатів на неї так і залишився політичним. Наприклад, у березні 2020 народні депутати дізнались прізвище майбутнього Генпрокурора за півдня до голосування.

Перезавантаження ДБР

3 грудня 2019 року Верховна рада схвалила в другому читанні президентський законопроект про реформу Державного бюро розслідувань. Згідно з ним, ДБР змінило статус з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган. Повноваження директора бюро були суттєво посилені. Відтепер він став одноособовим керівником, без необхідності погоджувати рішення зі своїми заступниками. Також, директор отримав право самостійно призначати та звільняти заступників без участі зовнішньої кадрової комісії. Після ухвалення змін, чинний директор ДБР Роман Труба був звільнений, а нового керівника мала обрати конкурсна комісія з 3 представників від президента, 3 — від Кабміну і 3 — від Верховної ради. Однак за 6 місяців, що минули з відставки Труби, комісія так і не була сформована, хоча закон встановив для цього чіткі дедлайни: 30 днів на висування представників, 14 на формування комісії і ще 60 на проведення самого конкурсу. Наприклад, 19 травня Верховна рада провалила голосування за своїх представників у комісію, а 5 червня зробила це повторно. Зрештою, на засіданні комітету з правоохоронної діяльності 10 червня було прийняте рішення, що представниками від ВРУ не можуть бути нардепи. Новим дедлайном для висування кандидатур встановлено 19 червня, відбір має закінчитися до 1 липня.

Тим часом, 27 грудня президент призначив тимчасовою в.о. директора нардепку від власної партії Ірину Венедіктову. Після призначення І.Венедіктової на посаду Генпрокурора, 17 березня виконувачем обов'язків став її заступник Олександр Соколов.

НЕ ВИКОНАНО

Керівництво САП

Громадські організації неодноразово вимагали відставки керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Назара Холодницького, якого підозрюють у “зливі” резонансних справ, тиску на підлеглих, розголошенні матеріалів слідства. Торік цю вимогу підтримала і посол США Мері Йованович. Втім, нова влада тривалий час не висувала претензій до роботи САП. Лише 26 травня 2020 року Генпрокурорка Ірина Венедіктова випустила заяву, в якій звинуватила керівництво та прокурорів органу в неналежному виконанні службових обов’язків. Вона навела приклади справ, які не були передані до суду в розумні строки, що призвело до їх закриття. Венедіктова ініціювала два службових розслідування проти Холодницького і вже 9 червня підтвердила, що в роботі керівника САП знайдені порушення вимог КПК, закону "Про прокуратуру” та положення про САП. Скарга на нього була передана в дисциплінарну комісію при ОПУ, яка може звільнити голову САП з посади чи винести йому догану. Нагадаємо, що 5-річний термін повноважень Холодницького спливає 30 листопада, але він має право вдруге податися на конкурс.

Незалежність САП

Спеціалізована антикорупційна прокуратура досі залишається структурним підрозділом Офісу Генерального прокурора. Це суттєво обмежує її свободу, як в адміністративних питаннях (штатного розпису, структури), так і в фінансових. Профільні організації ще минулого літа розробили законопроект, який має перетворити САП на окрему юридичну особу на правах обласної прокуратури, але жодних кроків щодо його прийняття зроблено не було.

Директор НАБУ

Посада директора НАБУ захищена законом: звільнити його можуть за результатами незалежного аудиту роботи бюро, у випадку набрання законної сили обвинувальним вироком суду та ще за низкою підстав, перерахованих в профільному законі. Це має гарантувати незалежність директора від політичних впливів. Разом з тим, 7 лютого 2020 року в Верховній раді було зареєстровано проект постанови про звільнення Артема Ситника з посади директора НАБУ. Постанову підписали 216 депутатів, в тому числі - від правлячої партії “Слуга народу”. 19 лютого постанову розглянув правоохоронний комітет і рекомендував комітету по регламенту винести її на розгляд Верховної ради. Приводом для цього стало включення Ситника до “реєстру корупціонерів” НАЗК через штраф, який наклав на нього суд в минулому вересні. Директор НАБУ нібито не задекларував кошти, витрачені на відпочинок. 

Слід відзначити, що накладення адміністративного штрафу не є підставою для звільнення директора НАБУ, що визнав і сам спікер Ради Дмитро Разумков. Але на думку окремих депутатів “корупціонер” не може очолювати Антикорупційне бюро. Саме тому 28 лютого в ВРУ був зареєстрований законопроект, який вносить зміни до Закону про НАБУ і додає до переліку підстав для звільнення його директора притягнення до адмінвідповідальності.

Ситник вважає, що до кампанії за його відставку причетні олігарх Ігор Коломойський (бюро розслідує справи Приватбанку) та голова МВС Арсен Аваков (НАБУ вело так звану “справу рюкзаків”, одним з підозрюваних в якій був син міністра — Олександр).

Спроби звільнити директора НАБУ викликали стурбованість у міжнародних партнерів.

Міністр внутрішніх справ

29 серпня 2019 року Верховна Рада 9 скликання на першому своєму засіданні призначила міністрів в новий уряд Гончарука. Напередодні на Банковій відбулася акція протесту з вимогою не допустити, щоб своє крісло зберіг очільник МВС Арсен Аваков. Активісти звинувачують міністра в саботажі реформи поліції, корупції, провалі резонансних справ. Попри це, депутати 281 голосами затвердили Авакова на посаді. Тоді його назвали “тимчасовою” кандидатурою, але за 9 місяців альтернативи їй так і не знайшлось. 4 березня 2020 Авакова повторно призначили в уряд Шмигаля. Політичну підтримку йому надає особисто Президент Зеленський. 20 травня 2020 під час річної прес-конференції він назвав Авакова “потужним міністром”. А вже 25 травня стало відомо про інцидент в Кагарлику, де співробітники поліції побили і зґвалтували жінку. Місцевий відділ НПУ був розформований. З цього приводу Авакова запросили на закрите засідання Комітету ВРУ з правоохоронної діяльності, проте він на нього не з’явився. 5 червня в Раді було зареєстрована постанова про звільнення Авакова, під якою поставили підписи 55 депутатів від фракцій “Слуги народу” та “Голосу”. 17 червня правоохоронний комітет вніс постанову в порядок денний сесії. 

Бюро фінансових розслідувань

Необхідність створення єдиного правоохоронного органу для розслідування економічних злочинів була визначена ще в Концепції реформування кримінальної юстиції 2008 року. З 2013 року було здійснено декілька спроб створити такий орган — в форматі чи то Служби фінансових розслідувань чи то фінансової поліції, чи Бюро фінансових розслідувань. Однак всі вони з політичних причин закінчились невдало. Економічні злочини досі розслідує Нацполіція, хоча Департамент захисту економіки в її складі урочисто ліквідували 2 вересня 2019 року на першому засіданні Кабміну Гончарука. Ними займається “податкова міліція” — орган з напівлегальним статусом в складі Державної фіскальної служби. Нардепи ще в 2016 офіційно ліквідували її, але не створили органу на заміну, тому “міліція” досі працює (розслідує ухилення від сплати податків). Нарешті, економічні злочини часто потрапляють в поле зору СБУ, в складі якої діє ціле ГУ контррозвідки в сфері економіки, а також управління “К” по боротьбі з корупцією і оргзлочинністю. Останнє регулярно звинувачують в неправомірному тиску на бізнес.

Нова спроба утворити орган фінансових розслідувань відбулась після парламентських виборів 2019 року. 2 жовтня Верховна рада ухвалила в першому читанні законопроект, за яким БФР визнавалось центральним  органом виконавчої влади, до виняткових повноважень якого відноситься розслідування економічних злочинів. Разом з тим, проект не ліквідовував економічні підрозділи СБУ, до чого закликала громадськість. 

Але 17 січня 2020 нардепи відхилили цей законопроект в другому читанні. За даними ЗМІ, новий мали розробити до початку лютого в Офісі Президента, однак станом на червень цього так і не відбулось. Вимога  щодо створення незалежного фінансового органу потрапила навіть в новий меморандум з МВФ (закон має бути прийнятий до 1 січня 2021 року).

СБУ

Служба безпеки України досі залишається гібридним органом, повноваження якого виходять за межі функцій класичної спецслужби. Зокрема, вона займається боротьбою з корупцією, організованою злочинністю, злочинами проти державності, які визначені надто широко. Закон про національну безпеку, прийнятий в 2018 передбачав реформу СБУ з її перетворенням на класичну контррозвідку, демілітаризовану та позбавлену слідчих функцій. Таку модель підтримують західні партнери. Однак президентський законопроект, внесений в Верховну раду 10 березня 2020 р. повністю суперечив цій логіці. Згідно з ним, СБУ зберігає функцію досудового розслідування, а визначення “загроз державній безпеці”, які містяться в проекті стали ще більш розмитими, що дає можливість Службі розслідувати практично будь-які справи (навіть ті, що стосуються захисту “морально-етичних, історичних та культурних” цінностей України).

Міжнародна дорадча група при СБУ розкритикувала проект змін, приєднались до критики  і в Консультаційній місії ЄС, а також у НАТО. В результаті, на засіданні ВРУ 20 травня нардепи повернули законопроект в комітет на доопрацювання. Голова комітету з питань нацбезпеки, оборони та розвідки О.Завітневич вважає, що в цілому його можна буде прийняти до літніх канікул.

Судова реформа

16 жовтня 2019 року Верховна рада прийняла в цілому президентський законопроект №193-IX про судову реформу. Згідно з його положеннями, весь склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів припиняв роботу, а новий мав бути обраний на відкритому конкурсі. Конкурсна комісія повинна була складатися з трьох представників від Ради суддів та трьох — від Громадської ради міжнародних експертів. Утім, Вища рада правосуддя так прописала умови конкурсу, що роль комісії виявилась нівельована. Наприклад, ВРП залишила собі право призначати на посади не лише переможців конкурсу, але і всіх, кого забажає. Міжнародники відмовились делегувати до комісії представників, і 17 березня 2020 року ВРП визнала конкурс таким, що не відбувся. 

За іншою нормою закону, Вища рада правосуддя мала бути зменшена з 16 до 12 членів. Її члени з 2013 по 2019 роки відтепер підпадали під люстрацію. Також при ВРП мали створити етичну комісію з трьох представників ради і трьох міжнародних експертів, яка б перевіряла на доброчесність членів ВРП, ВККС та Верховного суду, а також могла б ініціювати їх звільнення. При чому, при рівному розподілі голосів роль міжнародників була б вирішальною. Однак ВРП заблокувала створення комісії, просто не делегувавши до неї членів.

Фінальну ж лінію під судовою реформою Зеленського підвів Конституційний суд, який 11 березня визнав низку її положень неконституційною. Зокрема, була скасована норма про етичну комісію, про скорочення чисельності Верховного суду та Вищої ради правосуддя. В результаті, реформа зависла. ВККС не діє вже півроку, заблокувавши процес заповнення більш ніж 2000 вакансій в судовій системі.

22 червня президент Зеленський вніс в Раду новий законопроект про судову реформу. Його вже розкритикували громадські організації, оскільки в проекті очищення Вищої ради правосуддя покладається на саму ВРП, а в формуванні конкурсної комісії для відбору нової ВККС може брати участь Уповноважена Верховної ради з прав людини, яку вважають скомпрометованою зв’язками з головою Окружного адмінсуду Києва П. Вовком.

Зауважимо, що в тексті нового меморандуму з Міжнародним валютним фондом одним зі структурних маяків виконання програми співпраці вказано прийняття змін до закону про ВРП, які мають забезпечити очищення цього органу. Такі зміни мають бути прийняті до кінця жовтня.

Конституційний суд

Конституційний суд — орган з унікальним набором повноважень щодо захисту правової системи України. Але процес добору суддів до його складу досі є політизованим і непрозорим. З 2017 року він відбувається на конкурсних засадах. Однак суб’єкти, відповідальні на проведення конкурсів (а саме — Комітет з питань правосуддя за квотою ВРУ,  конкурсна комісія за квотою Президента та Рада суддів за квотою З’їзду суддів України) не забезпечують належного рівня прозорості. Наприклад, Комісія проводила свої засідання в закритому для громадськості та журналістів режимі, а Комітет Ради без чіткого обгрунтування відхиляв кандидатури, які не були підтримані депутатськими фракціями (хоч закон цього і не вимагає). Крім того, невідомими залишаються критерії, за якими оцінювали моральні якості та компетенції кандидатів. Жоден з суб’єктів відбору не оприлюднив чіткого алгоритму оцінювання та критеріїв складання рейтингу. Це може свідчити про значний відсоток суб’єктивізму в прийнятті рішень. Рада нового скликання не здійснила кроків для вирішення цієї проблеми.

Юридична освіта

26 лютого 2020 року Комітет ВРУ з питань освіти, науки та інновацій оприлюднив проєкт Концепції розвитку юридичної освіти. Згідно з ним, планується скоротити перелік юридичних спеціальностей. Відтепер, спеціальності “Міжнародне право” та “Правоохоронна діяльність” не вважатимуться вищою юридичною освітою. Для юристів скасовується можливість заочного навчання. Впроваджується зовнішній контроль за якістю юр. освіти в форматі єдиного державного кваліфікаційного іспиту. Поки що проєкт знаходиться на стадії обговорення.

ВИСНОВКИ

Попри бадьорий темп, взятий на початку Верховною радою нового скликання, до кінця 2019 року реформаторський порив заглух. Системні реформи, як-от судова чи реформа прокуратури, не були доведені до кінця. Служба безпеки України залишилась нереформованою. Скомпрометовані керівники МВС та САП зберегли свої посади. Продовжився тиск на антикорупційні органи.

На противагу, серед успішних реформ варто виділити перезавантаження НАЗК, яке дало змогу розблокувати роботу органу та поліпшити його функціонал.

Порядок денний встановлення справедливості безумовно зберігає свою актуальність. Про це свідчить зокрема включення окремих його пунктів в новий меморандум України з Міжнародним валютним фондом. Громадський сектор має продовжувати тиск на владу з метою повної реалізації цих вимог. Адже без дієвого правовладдя неможливий розвиток України, як успішної і демократичної держави.