Латинь та Зеленський: зміни до Конституції України

Чи допоможе латинь Зеленському покращити життя українців?

За зміни до Конституції рано чи пізно береться кожен новий президент і завжди з однією метою – посилити свої владні повноваження. Хтось робить це відкрито, хтось приховано, але мета завжди одна. Дійшла черга і президента Зеленського змінювати Конституцію. Він вніс до Верховної Ради України проект Закону про внесення змін до Конституції  України (щодо децентралізації влади) (реєстр.№2598) і визначив його як невідкладний.

Як фахівець з конституційного права, відзначу, що є погані новини, і хороші.

Почну з хороших.

Європейська модель взаємовідносин між центральними та місцевими органами влади побудована на принципі Магдебурзького права, в основі якого мінімальне втручання центру у життєдіяльність громад. В історії України був період, коли більшість міст України протягом 15-17 століть отримали Магдебурзьке право і визначали місцеве самоврядування, як основу демократичного розвитку. І тому, аналізуючи запропоновані зміни до Конституції, можна вловити між рядків спробу створити європейську модель таких відносин і в Україні, яка цілком працюватиме і на тимчасово окупованих територіях після їхньої реінтеграції. 

Позитивно оцінюю ротацію влади на місцях: префект призначається на три роки, голови громад, депутати ради громади, окружних і обласних рад – на чотири роки, а голови окружної, обласної ради – на один рік. Така ротація місцевої влади убезпечить Україну від формування кланових угрупувань на місцях. Крім того, норма про те, що обиратися на місцях зможуть лише реальні представники громад, які безпосередньо проживають на відповідних територіях, припинить висадку «парашутистів».  

Доцільним вважаю і скасування спеціального статусу Севастополя, і надання громадам статусу юридичної особи та посилення фінансової незалежності громад, що сприятиме завершенню децентралізації. 

Найбільші загрози.

Змінами, які пропонуються, вже традиційно передбачене розширення повноважень президента України. Як посилюватиме свій вплив президент Зеленський? Через інститут префектів, яких він призначатиме в округ, область та місто Київ і які представлятимуть інтереси держави на місцях. До слова, абсолютно безпідставно з Конституції зникають області, які перераховані у Конституції як суб’єкти конституційного права. По суті, закладається механізм, який дозволить у майбутньому змінювати адміністративний устрій, території і межі громад простим законом, а не Конституцією, що не припустимо.

Але повернемось до префектів, запозичених з латині, бо вони викликають найбільше запитань.

Префекта призначає президент за поданням Кабінету Міністрів України. Він підзвітний і підконтрольний президенту і КМУ. У переліку його обов’язків з’являється адміністративний нагляд за додержанням Конституції і Законів України органами місцевого самоврядування. Він видає акти, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. За його поданням президент зможе тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначати тимчасового державного уповноваженого.

Якщо введення інституту префекта і мало благородну мету побудови цивілізованої моделі взаємовідносин, то сталося не так, як гадалося. 

По-перше, з тими повноваженнями, які передбачаються змінами до Конституції, префект має обиратися громадою, як це відбувається в Європі. А якщо префект призначатиметься президентом, як пропонується, то він стане інструментом прямого втручання президента у місцеве самоврядування і узурпації влади. Зеленського обирали з повноваженнями, чітко визначеними Конституцією України. І якщо він хоче їх розширити, то йому час іти на нові вибори і відразу декларувати свої наміри. 

По-друге, префект матиме право зупиняти дію актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи Законам України з одночасним зверненням до суду. Причому якщо такі акти створюють загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, то дія акта зупиняється президентом за поданням префекта із зверненням до Конституційного Суду України. А в усіх інших випадках префект може на власний розсуд зупиняти дії актів, які суперечать Конституції і Законам України, причому його власна відповідальність за подібні дії не простежується. Він буде сам собі «суддею КСУ», і «правоохоронним органом» і «царьком» на місці. Треба було назвати відразу назвати "офіс префекта" - "відділенням офісу президента з розширеними повноваженнями".   

По-третє, передбачається, що префект здійснюватиме адміністративний нагляд. Термін «адміністративний нагляд» визначається наразі лише в Законі про "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі". Він має вузьке законодавче тлумачення і застосовується лише до засуджених осіб. Тобто, змінами про адміністративний нагляд пропонується знову повернути в Конституцію поняття, якого вона позбулася у вигляді загального нагляду прокуратури. Наглядової функції, як такої, жоден державний орган не має, передбачені лише наглядові ради державних підприємств і крапка. Автори законопроекту точно не мають ні найменшого поняття, як пишеться Конституція і чим вона відрізняється від звичайного закону, оскільки багато норм виписано юридично безграмотно. 

По-четверте, велике питання - як префект визначатиме конституційність рішень та дій органів місцевої влади? Виходить, що він має бути фахівцем з конституційного права, який наділений до того ж функціями судової гілки влади та правоохоронних органів. 

По-п’яте, за чинною Конституцією голову обласної чи районної державної адміністрації президент звільняє, якщо дві третини депутатів висловили йому недовіру. На префекта такої управи не буде. Він буде таким собі місцевим міні-президентом, царем.

Крім того, підпорядкування префекта президенту і Кабміну не забезпечить йому ефективної результативної діяльності. Не завжди ж президент матиме монобільшість і свій уряд, як зараз. 

За поданням префекта, президент зможе тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначати тимчасового державного уповноваженого. Посада «тимчасовий державний уповноважений» не передбачена чинним законодавством. В допоміжних та дорадчих органах, які формує президент, таких посад не передбачено взагалі.

Ну і головна небезпека – звуження прав органів місцевого самоврядування. Зі статті 140 прибирається норма, яка дозволяє сільським, селищним, міським радам створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Передбачається, що ця конституційна норма буде замінена статутом громади, в якій будуть прописані механізми самоорганізації населення та їхньої участі у житті громади. Але в мене є великі сумніви, що про це не забудуть на місцях у процесі написання та затвердження статутів. Норми, які зникли із Конституції, дуже легко загубити у законодавчому спамі. Однозначно, це звуження прав органів місцевого самоврядування.

Очевидно, що президент Зеленський поспішає зі змінами до Конституції, тому що через чотири місяці йому зустрічатися у Нормандському форматі. Але для того, щоб пишатися своїми змінами до Конституції після закінчення повноважень, потрібні неабиякі знання і досвід. Треба самому сісти і розібратися. А найкращий вихід – відкликати законопроект, залучити до роботи над ним дорадчий орган при президентові України Конституційну комісію. І тоді все стане на свої місця і президент зможе пишатися своєю роботою. Тому що запропонований текст – це сором. Не можна у таких важливих справах покладатися на тих, хто не розуміє принципів конституційного нормотворення. На хайпі тут не вийде. Це ж головний закон держави, гарантом якого і є президент.