Євген МорозовАдвокат (судовий захист), магістр права
Правова можливість оскарження акту Держаудитслужби щодо перевірки закупівлі в судовому порядку
08 лютого 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 160/14339/23, адміністративне провадження № К/990/41752/23 (ЄДРСРУ № 116869905) досліджував питання щодо правової можливості оскарження акту Держаудитслужби відносно перевірки закупівлі в судовому порядку.
За визначенням, що міститься у статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частиною другою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).
Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631 затверджено Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - Порядок № 631), пунктом 1 якого визначено, що цей Порядок визначає підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель.
За змістом пункту 2 Порядку № 631 акт перевірки закупівель - документ, який складається особою (особами) органу державного фінансового контролю за результатами перевірки закупівель. Заперечення, зауваження до акта перевірки (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.
Відповідно до пунктів 26, 27 Порядку № 631 результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки.
Складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком.
Пунктом 35 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550), передбачено, що результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).
Акт ревізії містить:
1. вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повне найменування об`єкта контролю, його місцезнаходження, адреса електронної пошти, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб органу державного фінансового контролю та залучених фахівців, які проводили ревізію, перелік осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об`єкта контролю у період, що підлягав ревізії, інші відомості щодо організаційної структури об`єкта контролю, наявності підпорядкованих йому підприємств, установ, організацій, перебігу ревізії та перешкоджання у її проведенні, а також факти відмови від підписання або неможливість підписання документів у разі наявності;
2. констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, визначений у разі наявності в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень, а також іншу інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об`єкта контролю, та факти, що стосуються періоду, який підлягає ревізії.
Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що акт перевірки (ревізії) органу державного фінансового контролю лише фіксує наявність/відсутність порушень законодавства за результатами проведеної перевірки закупівель.
За приписами пункту 28 Порядку № 631 результати перевірки закупівель, проведеної органом державного фінансового контролю, можуть бути оскаржені замовником, щодо якого проведено перевірку, в передбаченому законом порядку.
Водночас, пунктом 50 розділу «Реалізація результатів ревізії» Порядку № 550 передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:
1. притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю;
2. порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;
3. звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;
4. застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Вказане дає підстави для висновку, що саме дії/рішення органу фінансового контролю, вчинені/прийняті на підставі акту перевірки, за результатами проведеної перевірки закупівель, тягнуть для позивача настання негативних наслідків у вигляді порушення прав, свобод та інтересів. А тому саме такі можуть бути оскаржені до суду у визначеному законом випадку.
ВИСНОВОК: Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд наголошує, що акт перевірки закупівлі не має статусу рішення у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому позовні вимоги про скасування цього рішення не підлягають розгляду в порядку будь0якого судочинства.
