Висновок на проект Закону України «Про вищу освіту» (р.н. 1187)

ВИСНОВОКна проект Закону України «Про вищу освіту" (реєстрац. № 1187 від 28.12.2012 р.)

Поданим законопроектом пропонується нова редакція Закону України «Про вищу освіту», яким, зокрема передбачається визначити: стандарти вищої освіти; освітньо-кваліфікаційні, освітньо-наукові та наукові рівні вищої освіти; систему управління в цій сфері; правовий статус вищих навчальних закладів та особливості управління ними; систему організації навчального процесу; порядок вступу до вищих навчальних закладів; права і обов’язки учасників навчально-виховного процесу; основи наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності у вищих навчальних закладах; фінансово-економічні відносини; питання міжнародного співробітництва; контролю та відповідальності у сфері вищої освіти. 

На відміну від чинного Закону України «Про вищу освіту» законопроект містить низку новацій, якими передбачається: 

- ліквідувати рівні акредитації  (І-ІV) вищих навчальних закладів;

- розширити повноваження центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки;

- створити Громадську раду з якості освіти, визначити її статус та повноваження;

- запровадити незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти;

- закріпити на рівні закону зовнішнє незалежне оцінювання, визначити порядок його проведення; 

- уточнити порядок вступу до вищих навчальних закладів, запровадити конкурсний бал; 

- ліквідувати освітньо-кваліфікаційний рівень «спеціаліст»; 

- запровадити новий освітньо-науковий рівень «доктор філософії» (кандидат наук);

- визначити організаційно-правові форми інноваційної діяльності вищих навчальних закладів; 

- запровадити дослідницькі університети;  

- передбачити можливість створення наукових товариств студентів (курсантів, слухачів), аспірантів, докторантів і молодих вчених; 

- визначити особливості навчальної та наукової діяльності військових вищих навчальних закладів (вищих навчальних закладів з особливими умовами навчання); тощо.

Підтримуючи в цілому ідею оновлення чинного Закону України «Про вищу освіту», Головне науково-експертне управління щодо поданого законопроекту висловлює такі  зауваження і пропозиції. 

1.Положенням проекту передбачається, що «іноземні громадяни, особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також особи, яким надано статус біженця в Україні або статус закордонного українця і які перебувають в Україні на законних підставах, мають право на здобуття вищої освіти нарівні з громадянами України» (частина 2 статті 4 проекту). На думку управління, це положення вбачається зайвими, оскільки у частині 1 статті 26 Конституції України (норми якої є нормами прямої дії) уже міститься положення, відповідно до якого «іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть ті самі обов’язки, як і громадяни України». При цьому слід звернути увагу й на статтю 13 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», згідно з якою  іноземні громадяни чи особи без громадянства отримують право на навчання уже на етапі прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання їх біженцями. Стосовно закордонних українців, які перебувають в Україні на законних підставах, то вони відповідно до статті 9 Закону України «Про статус закордонних українців» користуються такими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадянин України, за винятками, встановленими Конституцією, законами України чи міжнародними  договорами, згода на обов'язковість  яких  надана Верховною Радою України.

2.Проектом дублюються окремі повноваження Кабінету Міністрів України у сфері вищої освіти визначені Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Зокрема, це стосується повноважень, закріплених абзацами 2-4 частини 1 статті 15 проекту, відповідно до яких Кабінет Міністрів України «забезпечує проведення державної політики у сфері вищої освіти»; «організовує розроблення та виконання відповідних загальнодержавних та інших програм»; «забезпечує розроблення і здійснення заходів щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку вищої освіти» тощо.

Загалом, у законопроекті відсутній системний підхід до визначення повноважень органів управління освітою – Кабінету Міністрів України, центрального органу виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади. Так, одні повноваження Кабінету Міністрів України визначаються у статті 15, другі – «розпорошені» по інших статтях проекту.

Проте це зауваження найбільшою мірою стосуються повноважень центрального органу виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки, які визначаються у 29 пунктах частини 1 статті 16, а також у багатьох інших статтях законопроекту, всього понад 30 разів (абзац 3 частини 5 статті 6; частини 4 статті 9; частина 1 та 4 статті 11; абзац 2 частини 3, абзац 6 частини 4, абзац 2 частини 6 статті 12;  частина 1 статті 13; абзац з частини1 статті 17; частина 1 статті 19; частина 3 статті 20; частини 1,4 статті 22; абзац 5 пункту 10 частини 10 статті 22; стаття 23; частина 1 статті 24;частина 3 статті 29; абзац 5,6,8 частини 3 та абзац 7 частини 4 статті 30; частина 5 статті 37; частина 3 статті 39; частина 3 та 6 статті 41; абзац 2 частини 1, частина 2, абзац 2 частини 3, абзац 2 частини 4, частини 7  статті 42; частина 6 статті 43; частина 1 статті 47; абзац 5 частини 1 статті 50; абзац 4 частини2 статті 51; абзац 2 частини 2 статті 52; частина 2 статті 53; частина 2 статті 54; частина 3 статті 56; частина 4 статті 58; частина 2 статті 59; частина 2 статті 63; частина 1 та 8 статті 67; абзац 2 частин 2 статті 68).

На думку управління, у законопроекті доцільно було б визначити повноваження центрального органу виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки шляхом розмежування повноважень органів державного управління, в підпорядкуванні яких знаходяться вищі навчальні заклади, і власне самих вищих навчальних закладів, таким чином, щоб органи державного управління здійснювали розробку і втілення державної політики в галузі освіти, науки та інновацій, а вищі навчальні заклади - весь обсяг повноважень, пов’язаних з якісною підготовкою кваліфікованих кадрів, виконанням наукових досліджень та інноваційною діяльністю. 

З.Положенням частини 1 статті 9 проекту визначаються види державних документів про вищу освіту (наукові ступені) відповідно диплом (бакалавра, магістра, доктора філософії (кандидата наук) та доктора наук). Із абзацу 12 частини 1 статті 9 випливає, що документ про вищу освіту «державного зразка» видається вищим навчальним закладам тільки за акредитованою спеціальністю, тоді як вищі навчальні заклади мають право видавати «власні документи про вищу освіту» за неакредитованою спеціальністю разом з документом державного зразка. Проектом пропонується також видавати «спільні дипломи» (частина 2 статті 9) та  «подвійні дипломи» (частина 3 статті 9). 

Таку пропозицію не можна вважати слушною, оскільки вона не узгоджується із Законом України «Про освіту» який  визначає, що зразки документів про освіту затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина 2 статті 27 Закону). Зауважимо, що Постановою Кабінету Міністрів України  від 12 листопада 1997 № 1260 «Про документи про освіту та вчені звання» установлено перелік документів про освіту і вчені звання та визначено відповідні зразки, а також унормовано, що бланки документів про освіту та вчені звання є документами суворої звітності, крім бланків академічної довідки, Похвального листа та грамоти. Крім того, на наш погляд, відсутність єдино визначеного державного стандарту документу може привести до зловживань у цій сфері та в ускладненні застосування документу про вищу освіту при працевлаштуванні, зокрема через негласну конкуренцію дипломів та надання преференцій документу про освіту  «державного зразка».

3.1.Сумнівною вбачається пропозиція законопроекту не вносити інформацію про видані дипломи вищими військовими навчальними закладами до Єдиної державної електронної бази з питань освіти (частина 5 статті 9 проекту), адже таке положення,  по-перше, не узгоджується з метою створення такої електронної бази - «забезпечення фізичних і юридичних осіб повною та достовірною інформацією про вищі навчальні заклади, що діють на території України» (частина 1 статті 10 проекту); по-друге, може призвести до використання підроблених документів про вищу освіту через відсутність  даних про них в Єдиній державній електронній базі.

3.2.Положенням абзацу 8 частини 1 статті 9 проекту передбачено, що «невід’ємною частиною диплома бакалавра, магістра є додаток до диплома європейського зразка». Однак із змісту законопроекту не зрозуміло, що являє собою цей додаток. 

4.Невдалим виглядає положення частини 2 статті 15 проекту, де перелічуються органи виконавчої влади та органи державної влади, до сфери управління яких належать вищі навчальні заклади та вищі військові навчальні заклади (вищі навчальні заклади з особливими умовами навчання). 

Суперечливими вбачаються й положення проекту, якими пропонується  визначати права і обов’язки осіб, які навчаються «у вищих військових навчальних закладах (вищих навчальних закладах з особливими умовами навчання, військових інститутах як підрозділах вищих навчальних закладів), центральним органом виконавчої влади, до сфери управління якого вони належать, за погодженням із центральним органом виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки» (частина 4 статті 58 та частина 2 статті 59 проекту). 

5.Відповідно до абзацу 7 частини 2 статті 15 проекту управління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється органами громадського самоврядування в освіті (спілки ректорів (директорів) вищих навчальних закладів України, регіональні ради ректорів (директорів) вищих навчальних закладів, конференції, з’їзди, асоціації педагогічних, науково-педагогічних і наукових працівників, асоціації вищих навчальних закладів тощо). Проте статус цих органів не визначається. Зауваження аналогічного змісту стосується й створення у вищому навчальному закладі «ради випускників», «ради інвесторів», «ради бізнесу та інших дорадчих органів» (частина 3 статті  34 проекту).

6.Законопроекту (стаття 6) бракує чіткості у визначенні нормативних строків навчання при здобутті освітньо-кваліфікаційних рівнів бакалавра та магістра та навчання в аспірантурі  (відповідно три-чотири роки, п’ять-шість років три-чотири роки). При цьому, із змісту законопроекту незрозуміло, хто насправді встановлює конкретні строки навчання. Така нечіткість може призвести до зловживань з боку вищих навчальних закладів у встановленні максимального чи завищеного строку навчання, особливо щодо тих осіб, які навчаються за кошти фізичних чи юридичних осіб, тобто на контрактній основі. До того ж, за такого підходу термін здобуття вищої освіти одного і того ж освітньо-кваліфікаційного рівня у різних вищих навчальних закладах може бути різним, з чим не можна погодитися. 

Слід також зауважити, що проектом не врегульовано порядок вступу до аспірантури та докторантури, що теж може призвести до зловживань під час прийому до них. Так само із змісту законопроекту незрозуміло, чи передбачені вступні випробування при вступі на навчання з одного освітньо-кваліфікаційного рівня на інший (наприклад,  з бакалавра на магістра). 

7.Існують певні неузгодженості щодо застосування поняття «доктора філософії (кандидата наук)», який в одних випадках класифікується як «освітньо - науковий рівень» ( пункт 2 частини 1 статті 6), а в інших – як «науковий ступінь» (підпункт 1,2 пункту 13 Розділу ХV). Зауважимо, що введення «освітньо - наукового рівня», до якого згідно з положенням  пункту 2 частини 1 статті 6 проекту пропонується віднести «доктора філософії (кандидата наук)» не узгоджується з чинним Законом України «Про освіту», який не передбачає такого рівня, а  «кандидата наук» визначає як науковий ступінь (стаття 31). Так само передбачені Перехідними положеннями проекту зміни до цього Закону не враховують таких новацій і відносять його до наукового ступеня (підпункт 1,2 пункту 13 Розділу ХV проекту). 

При цьому законопроект не визначає відмінностей між «доктором філософії» і «кандидатом наук», так само як і особливостей застосування подвійної назви цього наукового ступеня, що може спричинити непорозуміння при застосуванні цієї норми. Зокрема звертаємо увагу на те, що освітньо-науковий рівень «доктор філософії» не є однаково придатним і зручним для усіх наукових спеціальностей (наприклад, неприродно звучатиме назва наукового ступеня  «доктор філософії у галузі сільського господарства» або «доктор філософії у галузі ветеринарної медицини» тощо).  

8.Законопроектом пропонується встановити «бал вищого навчального закладу», який складається із суми балів зовнішнього незалежного оцінювання, середнього балу документа про повну загальну середню освіту та балу вищого навчального закладу (частина 4 статті 41 проекту). Така норма ставить під сумнів доцільність запровадження зовнішнього незалежного оцінювання, практично зводячи її нанівець. До того  ж, вона  може містити в собі корупційну складову, адже належних заходів щодо забезпечення прозорості та громадського контролю за проведенням вступних випробувань при здобутті «балу вищого навчального закладу» законопроектом не передбачається.  До того ж, ця норма поширюється по суті лише на вступників, що навчатимуться за державним замовленням (бюджетників), тоді як  «порядок обчислення конкурсного балу вступника на навчання за кошти фізичних або юридичних осіб визначається Вченою радою вищого навчального закладу» (абзац 2 частини 4 статті 41 проекту). Такий підхід ставить вступників до вищих навчальних закладів у нерівне становище. 

9.Проектом передбачається створення незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти, які є недержавною установою (агенцією, бюро тощо), «яка акредитована Громадською радою з якості освіти та здійснює ліцензійну та акредитаційну експертизу з метою вироблення рекомендацій для прийняття рішень під час ліцензування та акредитації спеціальності» (частина 1 статті 21). На нашу думку, необхідність створення таких установ проектом обґрунтована недостатньо. Так само недостатньо визначено їх структуру, порядок формування та повноваження. Проект не містить відповіді й на питання щодо обов’язковості чи рекомендаційності  експертних їх висновків. Це особливо важливо з огляду на частину 1 статті 23 проекту, відповідно до якої експертний висновок незалежної установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти є одним із обов’язкових документів, які подаються до центрального органу виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки для акредитації спеціальності. 

У цьому сенсі законопроект містить неузгодженості, оскільки п.7 частини 1 статті 20 законопроекту аналогічні  повноваження закріплені за Громадською радою з якості освіти, яка «готує висновок щодо акредитації спеціальності, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти». 

10.Законопроектом пропонується надавати вищим навчальним закладам із статусом національного, ще й статус дослідницького університету (стаття 28 проекту). Проте подані у частині 1 статті 28 характеристики, за якими національному вищому навчальному закладу надається статус дослідницького, не мають змістовно завершеного вигляду і більшою мірою  схожі на оціночні характеристики: «забезпечує проривний розвиток держави в певних галузях знань за моделлю поєднання освіти, науки та інновацій, сприяє її інтеграції у світовий освітньо-науковий простір, має визнані наукові здобутки». Використання подібних оціночних характеристик може призвести до неоднозначного тлумачення положень проекту та неможливості їх практичного застосування (адже зміст цих положень неможливо встановити   через відсутність критеріїв «забезпечення прориву розвитку держави», «сприяння інтеграції у світовий освітній простір» та визначенні «визнаних наукових здобутків»). 

Зауваження аналогічного змісту можна висловити до критеріїв, за якими надається статус дослідницького університету: «потужна фундаментальна складова наукових досліджень», «здатність впроваджувати та комерціалізувати наукові результати», «рівень інтеграції у світовий освітньо-науковий простір», «знані наукові школи» (частина 4 статті 28). Адже цим критеріям відповідає більшість вищих навчальних закладів, що мають статус національного.

Не можна погодитись з пропозицією проекту надавати статус дослідницького університету Президентом України (частина 2 статті 28). Адже повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і їх обсяг не може розширюватись шляхом прийняття звичайних законів. Такий характер компетенції Глави держави відображений у пункту 31 частини 1 статті 106 Конституції України, за змістом якого Президент України здійснює також інші (крім повноважень, визначених частиною першою цієї статті) повноваження, визначені Конституцією України. Крім того Конституційним Судом України щодо обсягу повноважень глави держави в Україні сформульована чітка позиція, суть якої полягає у тому, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки) (п. 2 Рішення Конституційного Суду України від 10.04.2003 р. № 7-рп/2003). 

11.На думку управління, проект надмірно деталізує процедуру обрання, призначення та звільнення з посади керівника вищого навчального закладу (стаття 39). При цьому певний сумнів викликає положення, відповідно до якого «керівник університету, академії, може безперервно перебувати на посаді не більше як два строки підряд» (абзац 3 частини 1 статті 38). Особливо це стосується керівників приватних вищих навчальних закладів, оскільки таким обмеженням порушуються права їх власників.

Не зовсім вдало врегульована процедура проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника університету, академії, який оголошується власником (власниками) або уповноваженим ним (ними) органом (особою) після припинення повноважень особи, яка займала цю посаду (абзац 4 частини 1 статті 38). Проте у проекті не визначені підстави, за яких припиняються повноваження керівника вищого навчального закладу,  та строки, у які має бути проведено конкурс,

До того ж, прийняття цього положення у запропонованій редакції поставить керівників вищих навчальних закладів, які мають статус національного, у нерівні умови з керівниками вищих навчальних закладів, які такого статусу не мають. Адже перші зможуть перебувати на посаді керівника 14 (7+7) років, а другі – лише 10 (5+5) років. При цьому незрозуміло, як обраховуватиметься термін перебування на посаді керівника у разі набуття вищим навчальним закладом статусу національного в період його каденції. 

Проект не містить відповіді на питання, в яких випадках посада керівника вищого навчального закладу називається «ректор», а в яких - «президент», «начальник», «директор». При цьому не можна погодитись з положенням частини 1 статті 31 проекту, яким пропонується визначати у статуті вищого навчального закладу «права, обов’язки і відповідальність відповідно до законодавства» керівника вищого навчального закладу. На нашу думку, права і обов’язки для такої категорії осіб повинні визначатись законом, а не статутом вищого навчального закладу.

12.У статті 1 законопроекту визначення терміну «ліцензування» не узгоджується із тлумаченням цього ж терміну в Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»(стаття 1). Зокрема, вказаним Законом передбачено, що «ліцензування – видача, переоформлення та анулювання ліцензій, видача дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування». Натомість у законопроекті (п.19 частини 1 статті 1) «ліцензування» визначається як «процедура визнання спроможності вищого навчального закладу, іншої юридичної особи провадити освітню діяльність, пов’язану з наданням вищої освіти певного освітньо-кваліфікаційного, освітньо-наукового рівнів, післядипломну освіту, надавати інші освітні послуги відповідно до вимог стандартів вищої освіти, а також вимог щодо кадрового, науково-методичного та матеріально-технічного забезпечення». Звертаємо при цьому увагу на те, що згідно із статтею 2 вищезазначеного Закону його дія поширюється на всіх суб’єктів господарювання.

Тому враховуючи, що проектом не передбачено змін до чинного Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», звертаємо увагу на необхідність уточнення терміну «ліцензування», що міститься у проекті.

Проектом встановлюється також порядок ліцензування освітньої діяльності (стаття 22). Однак при цьому не можна погодитися із положенням частини 1 цієї статті,  яким передбачено, що освітня діяльність у сфері вищої освіти здійснюється вищими навчальними закладами на підставі ліцензій, які видаються «у порядку, визначеному цим Законом та порядком, затвердженим  Кабінетом Міністрів України». Адже відповідно до п.7 частини 1 статті 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» діяльність у сфері освіти підлягає ліцензуванню відповідно до спеціального закону. Вважаємо, що порядок видачі ліцензій вищим навчальним закладам має визначатися саме положеннями закону, а не актами Кабінету Міністрів України. 

12.1.Не можна погодитися із положенням частини другої статті 22 проекту щодо внесення інформації про видачу та анулювання ліцензії до Єдиної державної електронної бази з питань освіти, оскільки вказана пропозиція також не узгоджується із Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», оскільки відповідно до статті 6 цього Закону формування і ведення ліцензійного реєстру здійснює орган ліцензування.

12.2.У п.3 частини 3 статті 22 проекту вказано, що у ліцензії зазначається код ЄДРПОУ (пункт 3).  Однак при цьому не враховується, що ЄДРПОУ – Єдиний державний реєстр підприємств та організацій України – це автоматизована система збирання, накопичення та опрацювання даних про юридичних осіб  всіх форм власності  та організаційно-правових форм господарювання, відокремлені підрозділи юридичних осіб, що знаходяться на території України, а також відокремлені підрозділи юридичних осіб України, що знаходяться за її межами. Вказаний реєстр ведеться відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 22 січня 1996 року № 118 з метою забезпечення єдиного державного обліку та ідентифікації суб’єктів.

Поряд із цим реєстром згідно із Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» діє Єдиний державний реєстр юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, який містить відомості, зокрема щодо ідентифікаційного коду юридичної особи (стаття 17 вказаного Закону). Тому слова «код ЄДРПОУ» у цій статті слід замінити словами «ідентифікаційний код вищого навчального закладу».

12.3.Загалом, слід зазначити, що у поданому проекті відсутні вимоги щодо ліцензійних умов, порядку їх затвердження та обов’язку вищих навчальних закладів щодо їх дотримання. 

Крім того, у статті 22 проекту вказано, що ліцензію може бути анульовано, причому лише у разі:

«1) подання вищим навчальним закладом заяви про припинення освітньої діяльності;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих для ліцензування;

3) невиконання вищим навчальним закладом протягом трьох місячного строку рішення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, про усунення порушення стандарту освітньої діяльності;

4) порушення стандарту освітньої діяльності та умов прийому на навчання до вищих навчальних закладів;

5) прийняття центральним органом виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки рішення про визнання спеціальності неакредитованою;

6) відмова вищого навчального закладу, іншої юридичної особи у наданні можливості для здійснення державного нагляду (контролю)» (пункт 10).

Водночас частиною третьою статті 74 проекту передбачається, що «невиконання вищим навчальним закладом основних завдань діяльності, вимог стандартів вищої освіти, а також порушення ліцензійних умов є підставою для позбавлення його ліцензії». Вважаємо, також що вказані положення потребують узгодження між собою.

12.4. Певні зауваження викликають положення проекту щодо повноважень Громадської ради з якості освіти. Зокрема, статтею 19 проекту визначено, що Громадська рада з якості освіти є «постійно діючим органом при центральному органі виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки, який відповідає за забезпечення якості вищої освіти та забезпечує додержання вимог до ліцензування, атестації та акредитації вищих, професійно-технічних навчальних закладів і закладів післядипломної освіти, підприємств, установ та організацій (далі - навчальні заклади) за напрямами (спеціальностями) та професіями підготовки і перепідготовки фахівців, післядипломної освіти».

Відповідно до п.3 частини 1 статті 20 проекту Громадська рада з якості освіти готує висновок щодо можливості видачі ліцензії на здійснення освітньої діяльності. Таке рішення Громадської ради подається разом із заявою на отримання ліцензії.

Таким чином, в проекті невизначеним лишається порядок забезпечення Громадською радою з якості освіти додержання вимог до ліцензування, атестації та акредитації навчальних закладів. Тому вказані положення потребують доопрацювання.

12.5. Сумнівною видається також і незалежність діяльності «незалежної установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти». Статтею 22 проекту передбачається, що разом із заявою на отримання ліцензії подається «експертний висновок незалежної установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти» (п.10 частини 1 статті 22). Частиною 13 цієї  статті проекту передбачено, що «незалежна установа оцінювання та забезпечення якості вищої освіти проводить ліцензійну експертизу на підставі договору із заявником. Розмір плати за експертизу визначається на підставі договору». Вважаємо, що такі засади діяльності цієї установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти не можуть бути повною 

13. У законопроекті пропонується встановити, що норми часу навчальної роботи (за винятком національних вищих навчальних закладів) визначаються центральним органом виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки за погодженням із заінтересованими центральними органами виконавчої влади, а норми часу методичної, наукової, організаційної роботи - вищим навчальним закладом (стаття 52 проекту). На думку управління, уникнення законодавчого закріплення гарантованої норми педагогічного навантаження (як це здійснено у чинному Законі «Про вищу освіту» - положення про недопустимість перевищення максимального навчального навантаження науково-педагогічних працівників - 900 годин на навчальний рік, та максимального навчального навантаження педагогічних працівників - 720 годин на навчальний рік (стаття 49), вбачається недостатньо обґрунтованим.

13.1. Частиною 2 статті 58 проекту передбачено врегулювати питання стипендіального забезпечення осіб, які навчаються у вищих навчальних закладах за денною формою навчання, зокрема закріпити їх право на отримання соціальних та/або академічних стипендій з урахуванням матеріального стану студента та особливих досягнень у навчанні. Пропонується також розміри академічних та соціальних стипендій визначати Кабінетом Міністрів України, а порядок їх призначення і виплати – Вченою радою вищого навчального закладу. 

Однак, при цьому слід зазначити, що соціальні стипендії не обов‘язково призначаються з урахуванням матеріального стану студента. Відповідно до Порядку призначення і виплати стипендій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2004 р. № 882,  соціальні стипендії призначаються:  1) студентам і курсантам вищого навчального закладу з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також студентам і курсантам вищого навчального закладу, які в період навчання у віці від 18 до 23 років залишились без батьків;  2) студентам і курсантам вищого навчального закладу з числа осіб, яким згідно із Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» гарантуються пільги під час призначення стипендії; 3) студентам і курсантам вищого навчального закладу з малозабезпечених сімей (у разі отримання відповідної державної допомоги згідно із законодавством); 4) студентам, які є дітьми-інвалідами та інвалідами I-III групи; 5) студентам і курсантам вищого навчального закладу, які мають сім'ї з дітьми і в яких обоє з подружжя або одна мати (батько) навчається у вищому навчальному закладі за денною формою навчання; 6) студентам, які навчаються за гірничими спеціальностями, батьки яких загинули або стали інвалідами внаслідок отримання травм на виробництві, професійного захворювання під час роботи на вугледобувних підприємствах.

У зв‘язку з цим, на думку управління, питання призначення соціальних стипендій слід регулювати з урахуванням статусу студента згідно з чинним законодавством України. 

Крім того, згідно із Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» розміри основних державних соціальних гарантій мають бути визначені законом на рівні, не нижчому від прожиткового мінімуму, визначеному законом, а не Кабінетом Міністрів України, як пропонується законопроектом. Тому розміри стипендій доцільно визначати законом на рівні прожиткового мінімуму.

13.2.Сумнівною вбачається також пропозиція щодо віднесення на розсуд Вченої ради вищого навчального закладу визначення порядку призначення і виплати стипендій. Чинним законодавством України такі повноваження надано Кабінету Міністрів України, з чим варто погодитися, оскільки таким чином буде забезпечено однакове застосування норм щодо стипендіального забезпечення студентів та зведено до унеможливлено суб‘єктивний підхід при призначенні стипендій певним категоріям студентів.

13.3.Доволі суб’єктивний характер носить пропозиція абз. 1 частини 1  статті 43, яка однією із підстав для відрахування осіб, які навчаються у вищих навчальних закладах, визначає порушення статуту, правил внутрішнього розпорядку вищого навчального закладу. Адже, запровадження такої норми дає можливість адміністрації вищого навчального закладу для відрахування «небажаного» студента.

14.Деякі положення законопроекту не належать до предмету його  регулювання і уже унормовані відповідними законодавчими актами. Приміром, передбачене статтею 65 право інтелектуальної власності на результати наукової та науково - технічної діяльності чітко визначене і закріплене в Цивільному Кодексі України (Книга 4). Зауваження аналогічного змісту можна висловити й до положення щодо права науково-педагогічних працівників та осіб, які навчаються у вищих навчальних закладах  на отримання «пільгового достроково кредиту на будівництво (реконструкцію) і придбання житла в установленому законодавством порядку» (абз. 9 частини 1 статті 53 та абз.19 частини 1 статті 58 проекту).

14.1.Законопроект містить деякі внутрішні неузгодженості.  Так, зміст окремих положень статті 7, у яких йдеться про  «державну атестацію осіб, які підготували дисертацію на здобуття наукового ступеня доктора філософії (кандидата наук)» та «державну атестацію осіб, які підготували дисертацію на здобуття наукового ступеня доктора наук» (абзаци 1 та 2 частини 3) не узгоджується з її назвою - «Державна атестація випускників вищих навчальних закладів». 

15.Певна частина питань у сфері вищої освіти або взагалі залишилася поза межами законодавчого регулювання, або недостатньо врегульована приписами проекту. Зокрема, у статті 13 проекту під назвою «Науково-методичне забезпечення вищої освіти» не розкривається зміст цього поняття, а лише визначаються суб’єкти, які його здійснюють, а також передбачається, що Типове положення про науково-методичну установу затверджується Кабінетом Міністрів України. Вбачається, що приписи чинного Закону України «Про вищу освіту» більш детально регулюють це питання, передбачаючи, що науково-методичне забезпечення вищої освіти включає підготовку навчальної і наукової літератури та забезпечення нею вищих навчальних закладів. Підготовка та забезпечення вищих навчальних закладів навчально-методичною документацією повинна відповідати змісту навчання, визначеному стандартами вищої освіти (стаття 15).

15.1.Законопроект не містить положень про робочі та дорадчі органи вищих навчальних закладів (ректорат, деканат, приймальна комісія), створених для вирішення поточних питань діяльності вищих навчальних закладів. Зазначимо, що нині такі органи в системі вищої освіти існують відповідно до чинного Закону України «Про вищу освіту» (стаття 36).

15.2.У проекті не знайшли належного відображення найважливіші складові Болонського процесу - європейська система оцінювання знань, зокрема Європейська кредитна трансферно-накопичувальна система (ЄКТС), що використовується в Європейському просторі вищої освіти з метою надання, визнання, підтвердження кваліфікацій та освітніх компонентів. Така система ґрунтується на визначенні навчального навантаження здобувача вищої освіти, яке необхідне для встановлення рівня навчання та обліковується в кредитах.

15.3.Законопроект не передбачає механізмів щодо підвищення якості наукової діяльності науково-педагогічних та наукових працівників вищих навчальних закладів та підвищення рівня дисертаційних досліджень.

16. Крім того, в законопроекті містяться малозрозумілі терміни та словосполучення (наприклад, «дорадництво» (абз. 3 частини 2 статті 25); «контингент осіб» (абз. 11 частини 2 статті 31); «проривний розвиток держави» (частина 1 статті 28), «культура здоров’я» (абз. 18 частини 2 статті 31); «канікулярна відпустка» (абз. 19 частини 1 статті 58), «бізнес-інкубатори» (частина 2 статті 63) тощо.                                                                                                     

17. Не можуть бути підтримані запропоновані зміни до статті 24 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» щодо фінансування пенсій для наукових працівників всіх вищих навчальних закладів  незалежно від форми власності за рахунок коштів державного бюджету різниці між сумою пенсії, призначеної за цим Законом, та сумою пенсії, обчисленої відповідно до інших законодавчих актів, на яку має право цей науковий працівник (підпункт 5 п. 12 Перехідних положень проекту). Адже за чинними нормами Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» (стаття 24) зазначена різниця фінансується за рахунок коштів Державного бюджету лише для наукових (науково-педагогічних) працівників державних бюджетних наукових установ, організацій та вищих навчальних закладів  III-IV рівнів акредитації – тобто лише тих, що фінансуються з державного бюджету. Це положення враховує той факт, що оплата праці працівників бюджетних установ та організацій відповідно до статті 13 Закону України «Про оплату праці» здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів  України  в  межах бюджетних асигнувань. Враховуючи, що розмір заробітної плати є визначальним чинником розміру пенсії, держава таким чином має можливість регулювати розміри пенсій, а отже і розмір витрат з державного бюджету на їх фінансування. Оплата ж праці працівників небюджетних та недержавних установ і організацій може значно перевищувати оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету. За таких умов бюджетне фінансування пенсій для всіх наукових (науково-педагогічних) працівників підприємств, установ, організацій, на нашу думку, порушуватиме  принцип соціальної справедливості щодо пенсійних прав працівників наукових установ та вищих навчальних закладів, що фінансуються з бюджету.

На думку управління, не має юридичного навантаження пропозиція щодо доповнення  статті 24 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» абзацом п’ятим, який передбачає зарахування до страхового стажу за умови добровільної сплати страхових внесків періодів навчання за денною формою у вищих навчальних закладах, включаючи навчання в аспірантурі, докторантурі, резидентурі, інтернатурі і клінічній ординатурі (пункт 15 Перехідних положень проекту). Адже право на добровільну участь у системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування  вже передбачено у статті 12 цього ж Закону для всіх осіб, які досягли 16-річного віку та які  не належать до кола осіб, що підлягають загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню  відповідно  до  статті 11 цього Закону. Особи ж, які навчаються за  денною формою у вищих навчальних закладах, включаючи навчання в аспірантурі, докторантурі, резидентурі, інтернатурі і клінічній ординатурі, не належать до кола осіб,  які підлягають загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню.

Перехідними положеннями передбачені відповідні зміни до Закону України «Про професійно-технічну освіту», якими скасовується освітньо-кваліфікаційний рівень «молодшого спеціаліста» (пункт 14 Розділу XV проекту). Однак така новація по-суті скасовує такі навчальні заклади професійно-технічної освіти як вище професійне училище та центри професійно-технічної освіти, що не узгоджується зі статтею 41 Закону України «Про освіту», якою передбачається існування таких навчальних закладів. 

18.Звертаємо увагу на те, що визначений частиною 1 статті 24 проекту порядок використання власних надходжень отриманих уповноваженою центральним органом виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки бюджетною установою, як плата за послуги організаційного характеру, пов'язані з проведенням ліцензування, акредитації та атестації, а саме «на оплату бюджетною установою витрат, необхідних для забезпечення проведення ліцензування, акредитації та атестації»,  не повною мірою відповідає вимогам частини 4 статті 13 та частини 9 статті 51 Бюджетного кодексу України Бюджетного кодексу України щодо порядку використання власних надходжень бюджетних установ.

18.1. Не можна погодитися із новою редакцією абзацу першого частини сьомої статті 24 Закону України  «Про наукову і науково-технічну діяльність», згідно з якою різниця між сумою пенсії, призначеної за цим Законом, та сумою пенсії, обчисленої відповідно до інших законодавчих актів, на яку має право науковий працівник, фінансується  «для наукових (науково-педагогічних) працівників державних бюджетних  наукових  установ,  організацій  та  вищих навчальних закладів  незалежно від форми власності - за рахунок коштів державного бюджету». 

По-перше, Бюджетним кодексом України не передбачені такі видатки працівникам навчальних закладів недержавної форми власності. 

По-друге, згідно з чинним законодавством за рахунок коштів державного бюджету фінансується  100 відсотків вищезазначеної різниці між сумами пенсії для наукових (науково-педагогічних) працівників державних бюджетних наукових установ, організацій та вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації та 50 відсотків такої ж різниці для наукових (науково-педагогічних) працівників інших державних підприємств, установ, організацій та вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації. Що стосується наукових (науково-педагогічних) працівників недержавних наукових установ, організацій та вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації,  то фінансування різниці між сумою пенсії, призначеної за цим Законом, та сумою пенсії, обчисленої відповідно до інших законодавчих актів, на яку має право науковий (науково-педагогічний) працівник, здійснюється за рахунок коштів цих установ, організацій та закладів. Отже, реалізація цієї пропозиції призведе до суттєвого розширення кола осіб (наукових працівників), яким різницю між сумою пенсії, призначеної за цим Законом, та сумою пенсії, обчисленої відповідно до інших законодавчих актів, необхідно буде фінансувати за рахунок коштів державного бюджету.  

18.2. У змінах до частини 4 статті 1 та частини 3 статті 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель», передбачених Прикінцевими і Перехідними положеннями проекту, пропонується  не відносити власні надходження державних та комунальних вищих навчальних закладів до державних коштів та не поширювати дію цього Закону на випадки, якщо предметом  закупівлі є товари, роботи та послуги, закупівля яких здійснюється вищими навчальними закладами за рахунок цих власних надходжень. Головне управління звертає увагу на те, що зазначена пропозиція не повною мірою узгоджуються з основною метою цього закону, яка полягає у створенні конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобіганні проявам корупції у цій сфері, розвитку  добросовісної конкуренції,  забезпеченні  раціонального та ефективного  використання державних коштів (стаття 3).

Крім того, пропозиція проекту не відносити власні надходження державних та комунальних вищих навчальних закладів до державних коштів не відповідає вимогам Бюджетного кодексу України. Зокрема, згідно з  п. 11 ч.1 статті 2 цього Кодексу «бюджетні кошти (кошти бюджету) -  належні  відповідно  до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету», а відповідно до п.11 цієї ж статті Бюджетного кодексу України доходи бюджету визначені, як «податкові,   неподаткові   та   інші надходження  на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством  України  (включаючи трансферти, власні надходження бюджетних установ».

18.3. Слід також зазначити,  що реалізація передбачених у законопроекті положень і норм потребуватиме додаткових видатків із Державного та місцевих бюджетів. Зважаючи на те, що із змісту документів, які додаються до законопроекту,  неможливо встановити обсяг та структуру видатків на функціонування вищої освіти, складно оцінити можливі фінансово-економічні наслідки  їх реалізації. При цьому, слід наголосити, що згідно із частиною першою статті 27 Бюджетного кодексу України «до  законопроекту,  прийняття  якого  призведе  до   зміни  показників   бюджету,   суб'єкт   права   законодавчої  ініціативи зобов'язаний  додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні   розрахунки).   Якщо  такі  зміни  показників  бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту подаються   пропозиції   змін   до законодавчих  актів  України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел    додаткових    надходжень    бюджету    для    досягнення збалансованості бюджету».

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно відправити на доопрацювання. 

Керівник Головного управління                                         В.Борденюк 

Вик.: О. Шуба М.Лубська, Н.Лаврухіна,

          Т.Макійчук, Н.Пархоменко