Историягосударственных бюджетов начинаетсявместе с появлением привычного нам«национального государства», власть вкотором осуществляет бюрократия, агосударство видится деперсонализированнымнабором институтов. Точнее, правильнеебыло бы сказать, что государственныйбюджет и породил в значительной степенито, что мы привыкли считать государством.Случилось это в Британии, в конце 18 века,когда парламент выделил короне ежегодноежалование в размере 8 тысяч фунтов,отделив, таким образом, расходы на короляот остальных расходов на государственныенужды.
До этого момента«государственный» было равно «государевый»,то есть налоги и другие поборы собиралисьнепосредственно в пользу короны ирасходовались от ее имени. Интересно,что сегодня эта феодальная системавыглядит более честной, чем сменившееее «национальное государство». Судитесами. Король должен был каждый разсозывать парламент для того, чтобы«принимать бюджет», собственно, основнойработой парламента и было рассмотрениефинансовых запросов короны и ихутверждение или отклонение. Эта системадействовала во всех основных феодальныхстранах — Англии, Франции, Испании(Кастилии). Многие города также имелисвои парламенты, основной функциейкоторых были финансовые вопросы и суд.Налоги и другие поборы вводились толькос одобрения парламента и вводились онина конкретные цели и на определенныйсрок. То есть, если срок действия поборовзаканчивался, король должен был собратьпарламент для пролонгации побора и небыло никаких гарантий того, что парламентсогласится.
Корона находиласьв полной финансовой зависимости отпарламента (собрания налогоплательщиков).Это приводило к интересным эффектам.Например, так называемая «столетняявойна» (на самом деле, это не одна война,а череда многих конфликтов) по мнениюнекоторых историков, продолжалась такдолго потому, что английский парламентпосле очередной победы англичан тут жепрекращал финансирование, справедливополагая, что «мы же победили, хватитуже». Война прекращалась, и продолжалась она только тогда, когда короне удавалосьвыклянчить деньги. В общем, Францияобязана не столько Жанне д Арк, сколькоанглийским парламентариям.
Разумеется,королям не нравилось такое положениедел и к 16 -18 веку они «решили вопрос»,избавившись от «права кармана»,принадлежавшего парламенту. Но не вБритании. По многим причинам британскиекороли проиграли схватку парламенту иокончательное «решение вопроса» состоялов выделении королю фиксированной суммыи в переходе распоряжения остальнымигосударственными доходами и расходамив руки профессиональных бюрократов.Это, как мы сказали, и породило«государственный бюджет».
Как видим, ссамого начала, еще с феодальной практикифинансирования короны парламентом,бюджет имеет одну главную цель — контроляи сдерживания государства. По здравомразмышлении, бюджет является главными, фактически, единственным действенныммеханизмом такого контроля, которыйработает очень просто — нет денег,значит нет и деятельности. Когдагосударство вынуждено каждый развыпрашивать деньги, это дает реальныерычаги воздействия на его политику тем,кто эти деньги дает. Все прочие «разделениявластей» и «сдержки и противовесы»ничего не стоят, если государству удалосьприсвоить себе «право кармана» и опытУкраины, кстати, прекрасно подтверждаетэто.
Большинствоныне развитых стран рано или поздноперебралось из феодализма в состояние«национального государства», финансируемогос помощью бюджета. Однако, далеко невезде «право кармана» в полной ибезоговорочной степени осталось запарламентом. Наиболее последовательныв этом смысле были американцы, мы недавнонаблюдали shutdown, вызванныйнесогласием Конгресса, в остальныхслучаях все было не так радужно.Конституции, принятые в 19 веке, обычносодержали разного рода оговорки,позволявшие правительству обходить«право кармана».
Более того,одновременно с утверждением практикифинансирования через бюджет, государстваначали поиск способов обойти ее. Первымтаким способом был «государственныйдолг», то есть, возможность правительствабрать взаймы от своего имени. Понятно,что возвращать «долги правительства»должны были налогоплательщики. Кстати,в США государственный долг со времендискуссии о конституции рассматривалсямногими чуть ли не как преступление.Но, как видим, теперь это мнение вышлоиз моды, Обама набрал долгов больше, чемвсе предыдущие президенты вместе взятые.Второй способ — это «порча монеты» илиинфляция, позволяющая получать доходза счет снижения покупательной способностиденег. Когда государство освоилочастичное резервирование и осозналоидею центрального банка, этот способфинансирования государственнойдеятельности уверенно составилконкуренцию налогам и бюджету.
Однако, главныйудар по бюджету, как реальному инструментуконтроля налогоплательщика надгосударством нанесло «социальноегосударство», а именно, тот факт, чтосреди расходов государства появиласьвсякого рода «благотворительность», ввиде социального страхования, медицины,пенсий и т. п.
К чему этопривело, хорошо видно на примере Украины.Однако, прежде чем перейти к этомупримеру, нужно отметить вот что. Говоряоб Украине и вообще о постсоветскомпространстве в целом, следует помнить,что здесь никогда, ни одной секунды запоследние лет триста не существовалопрактики «права кармана». В самодержавнойРоссии доходы короны были доходамикороны безо всяких ограничений ипарламентов. «Государственный бюджет»в те моменты, когда он существовал, былфактически бухгалтерским документом,фиксирующим доходы и расходы царскогогосударства. Затем самодержавная Россиясменилась на самодержавный же СССР, вкотором люди работали непосредственнона государство в качестве некойповинности. Здесь тем более не существовалоникаких ограничений на государственныезатеи, а бюджет исполнял все ту же рольдокумента внутренней отчетности.
Поэтому, совсемнеудивительно, что в Украине на моментполучения независимости просто физическине было людей, понимающих роль и значениегосударственного бюджета в свободнойстране. Мало того, Украина автоматическипереняла все институты и практики СССР,вроде «права» казначейства финансироватьгосударственные расходы «по нормативампредыдущего года», что делает политическуюпроцедуру принятия бюджета, да и самоего существование в виде «закона»простой фикцией. В той нормативнойсистеме, в которой мы существуем, вежегодном государственном бюджете,принимаемом парламентом, просто нетникакой необходимости. Нет никакойпрактической нужды в принятии специальногодокумента в ситуации, когда государствособирает налоги и получает другой "доход" в течение всего года и тут же финансируетими свою деятельность. Повторю — притаких возможностях бюджет должен бытьпросто неким внутренним документомМинистерства финансов. Кстати, донекоторого момента фактически все таки было, автор этих строк никогда незабудет историю о том, как министрфинансов Украины легко и просто обещалМВФ принять бездефицитный бюджет, кольскоро это требовалось по соглашению сэтим самым МВФ. Было это в середине 90-х,и, действительно, для Минфина не составлялотогда никакой формальной проблемы, ибовсе финансирование проводилось в ручномрежиме, плюс, существовали многочисленные«внебюджетные» фонды, легко позволявшиенарисовать в бюджете что угодно, афинансировать при этом, как надо. Кстати,с тех пор исполнение бюджета совсем неизменилось, оно всегда проводится вручном режиме, более того, государственныйбюджет был исполнен, как предписываетсоответствующий закон, только один раз— при Еханурове.
Почему же тогдамы каждый год наблюдаем бюджетнуюистерику, активно освещаемую СМИ и вчем же тогда состоит вся эта сакральность«бюджетного процесса»? В этом моментемы возвращаемся в колею общемировыхтенденций и вопроса о влиянии «социальногогосударства» на государственный бюджет.До появления «социального государства»парламент составляли налогоплательщики.И они решали, разрешить или не разрешитьгосударственные траты и каков долженбыть их объем. Речь шла об их деньгах. Сростом «социальности» в парламент сталипопадать и налогополучатели. И чем более«социальным» становилось государство,тем в большей степени законодательныйорган представлял интересы тех, кто неотдает, а получает из бюджета. В позднемСССР, где по мнению Симона Кордонскогосуществовал своего рода «административныйрынок», наблюдалось то же самое - министерства и ведомства вели междусобой нешуточную борьбу за объемы«средств», которые им предстояло«освоить».
Украина получилав наследство, с одной стороны, советскуюпрактику «освоения средств», с другой— идею «социального государства», какединственно верную и прогрессивнуюформу существования государства, гдев парламенте заседают реципиентыбюджета. Поэтому бюджетный процесс вУкраине и вся сопутствующая ему истерика— это не более чем процесс раздела техденег, которые должно «собрать»государство в продуктивной экономике.Истерия же связана с тем, что все этообычно прикрывается нуждами многочисленныхсирых и убогих, о которых якобы печетсягосударство и которых, несмотря на этос каждым годом становится все больше.Именно возможность «правильно» поделитьотобранные правительством деньги вчестной драке между группами интересови держит на плаву отечественный бюджетныйпроцесс, не давая ему превратиться впростую формальность Минфина. Эта жепроблема, только пока что в более мягкойформе присуща и всем прочим странам,где законодательный орган принимаетбюджет — этот документ сегодня играетроль прямо противоположную той, с которойон начинал свой жизненный путь.
Таким образом,если говорить о том, что делать сгосударственным бюджетом, то направлениездесь очевидно — вернуть его в тосостояние, когда он представляет собойединственное более-менее надежноесредство контроля государственнойактивности. Во всех остальных роляхэтот документ является просто ширмой,прикрывающей обычный дерибан и частьюпропаганды, этот дерибан оправдывающей.
Для этого нужносделать следующее:
Вернуть в парламент налогоплательщиков. Как это сделать — отдельный непростой разговор, выходящий за рамки данной темы. В самом общем виде - право голоса должны иметь только доноры.
Сконцентрировать все государственные расходы и доходы только в бюджете. Любые доходы и расходы вне этого документа должны быть запрещены.
«Нет налогообложения без представительства». Только парламент может устанавливать и менять налоги. Понятное дело, Минсдох должен быть ликвидирован.
Сделать невозможным финансирование какой-либо деятельности государства до принятия бюджета. Непринятие бюджета в срок означает безусловный shutdown.
Ликвидировать систему, в которой «местные» бюджеты что-то отдают «центральному» и что-то получают от него. Местные налоги формируют местные бюджеты, государственные налоги — государственный бюджет. Это должны быть абсолютно разные, непересекающиеся системы.
Установить «цену бюджетной строки» на низком, уровне, скажем в 1000 гривен, то есть, все траты бюджета должны быть подробно расписаны до этой суммы.