Новели адміністративного оскарження за загальної адмінпроцедури

Закон про адмінпроцедуру надасть громадянам механізм більш швидкого, ефективного та мінімально затратного як в частині фінансових, так і часових ресурсів, способу оскарження негативних адмінактів

Незабаром Україна може вийти на новий рівень реформи врядування, впровадивши загальну адміністративну процедуру. Бо наразі наша держава залишається єдиною в Європі країною (окрім РФ), де немає закону про адміністративну процедуру. Через це відбуваються скандальні забудови, свавільні інспекційні перевірки бізнесу, зменшення соціальних виплат без попередження тощо. Адже громадянам не забезпечено ключових базових прав при спілкуванні з публічними посадовцями. Зокрема, таких, як право бути вислуханими перед прийняттям негативного адміністративного акта, право на ознайомлення з матеріалами справи тощо. Давно чекає від України такої реформи і Європейський Союз. Відповідний законопроєкт (№ 3475) вже підготовлений профільним парламентським комітетом до другого читання і очікує свого розгляду у сесійній залі Верховної Ради.

Законопроєкт передбачає цілу низку важливих новацій, серед яких і адміністративне оскарження індивідуальних адміністративних актів (далі – адмінактів) органів виконавчої влади і місцевого самоврядування (далі – адміноргани). Такий порядок оскарження пришвидшить цю процедуру, додасть об’єктивності розгляду скарг та зможе розвантажити суди. Так, особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані  при  прийнятті  рішення.  Відповідно  адмінорган  може змінити або скасувати адмінакт, або роз’яснити його скаржнику і тоді, можливо, особа відмовиться від подальшого оскарження в судовому порядку. То в чому ж полягають основні особливості адміністративного оскарження?

Хто що має право оскаржувати?

Адмінакт може оскаржувати особа, яка вважає, що його зміст або виконання порушує або може порушити її право, свободу чи законний інтерес (наприклад, рішення про відмову у оформленні субсидії). При цьому важливо зазначити, що це може бути не лише особа (або група осіб), щодо якої такий акт прийнято, а й особа, яка не брала участь у провадженні, але вважає, що адмінакт негативно впливає на її права, свободи та законний інтерес (наприклад, рішення, що спричинило забудову дитячого майданчика). Отже, особа має вказати у скарзі на зв'язок між оскаржуваним адмінактом і негативний ефект, який він щодо неї спричиняє.

Важливо, що в адміністративному порядку оскаржено може бути не лише адмінакт, а й також процедурне рішення або дію, а також бездіяльність адміністративного органу. Відповідно, це може бути зроблено ще на етапі до прийняття самого адмінакта (наприклад, у ході провадження міської ради з вирішення питання щодо виділення земельної ділянки під забудову). Так, оскаржити можна таку дію адміноргану, як відмова особі в наданні особі статусу «заінтересованої», в наданні доступу до матеріалів справи або ж таке рішення, як зупинення або закриття адмінпровадження. Бездіяльність адміноргану оскаржується у разі неприйняття адмінакта у встановлений законом строк (наприклад, закордонний паспорт має бути виданий через 20 робочих днів з дня оформлення заяви-анкети, а терміновий – через 7 днів) або зволікання з розглядом справи (прийняттям процедурного рішення та/або вчиненням певної процедурної дії).

Хто є суб’єктом розгляду скарги?

В рамках адміністративного оскарження скарга подається до вищестоящого адміноргану. Наприклад, якщо оскаржується рішення територіального органу Державної міграційної служби України (ДМС) з відмови у видачі паспортного документа, то скарга має бути поданою до вищестоящого територіального підрозділу чи центрального апарату ДМС. Суб’єктом розгляду скарги, пов’язаної із здійсненням органом місцевого самоврядування делегованого йому повноваження, є центральний орган виконавчої влади, від якого вони делеговані. Наприклад, негативне рішення сільської ради у сфері реєстрації актів цивільного стану (реєстрація шлюбу, народження, смерті тощо) може бути оскаржене до Міністерства юстиції України. Адже саме воно реалізує політику у відповідній сфері делегованих повноважень.

Водночас технічно скарга має подаватися через адмінорган, акт якого оскаржується, який не пізніше наступного дня передає (надсилає) її разом з матеріалами справи суб’єкту розгляду скарги.

У разі відсутності адміноргану вищого рівня скарга щодо прийнятого адмінакта, процедурних рішень, дій чи бездіяльності адміноргану подається на розгляд того самого органу, який прийняв акт, вчинив дії та/або прийняв процедурне рішення чи допустив бездіяльність. Однак постає питання: чи є сенс у поданні скарги до того ж органу, який і спричинив підстави для адміністративного оскарження? У відповідь на це, варто зазначити, що законопроєкт про адмінпроцедуру передбачає певну специфіку для таких випадків. Зокрема, якщо відсутній вищестоящий орган влади, то скарга подається до органу, акт, рішення, дія або бездіяльність якого оскаржується виключно у випадку, якщо при ньому утворено комісію з розгляду скарг. До складу комісії з розгляду скарг, крім посадових осіб адміноргану, можуть включатися і громадські активісти, правозахисники – у кількості, що не перевищує третини її загального складу. Рішення такої комісії оформлюється висновком, який, має рекомендаційний характер для відповідного адміноргану. Останній зобов’язаний його розглянути. Неврахування висновку комісії з розгляду скарг обґрунтовується та додається разом з висновком до остаточного рішення, прийнятого за результатами розгляду скарги.

Якщо орган, акт, процедурне рішення, дія або бездіяльність якого оскаржуються не утворив таку комісію, а вищестоящого органу немає – скарга подається одразу до суду. Хоча зрештою, особа може завжди одразу йти до суду.

Наголосимо, що комісія для розгляду скарг може бути утворена і у вищестоящому органі. Саме цей механізм покликаний додати об’єктивності розгляду скарг, завдяки колегіальному розгляду та можливості залучення громадськості. Останнє покликано долати відомчу солідарність та додати справедливого і неупередженого погляду на справу.

Який строк для подання скарги?

Скарга на адмінакт може бути подана протягом тридцяти календарних днів з дня доведення його до відома особи, яка була учасником провадження щодо прийняття такого акта. Особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає адмінакт, але яка не брала участь у провадженні, має право подати скаргу на нього протягом того ж строку з дня, коли вона дізналася або мала дізнатися про такий вплив. Ця норма стимулюватиме своєчасне доведення адмінакта до відома адресатів та заінтересованих осіб, аби мінімізувати «вразливість» такого акта.

Скарга на бездіяльність адміноргану може бути подана в будь-який час після спливу строку прийняття адмінакта. Процедурна дія або процедурне рішення можуть бути оскаржені протягом тридцяти календарних днів з дня, коли особі, яка була учасником провадження, стало відомо про вчинення такої дії або прийняття такого рішення.

Строк подання скарги не вважається пропущеним у разі незазначення в адмінакті строку та порядку його оскарження. Завдяки цьому правилу теж досягається виконання одного з ключових європейських стандартів справедливої адміністративної процедури.

В якому вигляді скарга подається?

За загальним правилом, скарга подається в письмовій (електронній або паперовій) формі. Однак у передбачених законом випадках вона може бути подана й усно. Наприклад, це може бути оскарження відмови у реєстрації місця проживання в ЦНАП тощо (якщо спеціальний закон передбачить таку можливість). Усна скарга фіксується в матеріалах справи шляхом переведення її посадовцем адміноргану в письмову форму у момент подання.

 Які наслідки подання скарги?

Подання скарги за клопотанням скаржника зупиняє дію адміністративного акта, що оскаржується (крім випадків, передбачених законом). Тобто зупинення дії адмінакта здійснюється не автоматично, а виключно за клопотанням особи. Це пов’язано з тим, що можливі ситуації, за яких у скаржника є зацікавленість у його чинності. Наприклад, при призначенні певної соціальної виплати особа може вимагати ще більший її розмір. Але на час розгляду скарги така особа зацікавлена отримувати хоча б те, що вже призначено.

Важливо додати, що зупинення дії адмінакта неможливе, якщо це встановить спеціальний закон. В країнах Заходу це часто стосується стягнення податкової заборгованості. Але в Україні очевидно це можуть бути інші винятки.

Рішення за скаргою

Адмінорган, що розглядатиме скаргу може скасувати повністю або частково адмінакт та зобов’язати адмінорган видати новий або повторно розглянути справу, а в передбачених законом випадках – самостійно прийняти адмінакт; скасувати повністю або частково процедурне рішення, самостійно його прийняти; залишити адміністративний акт, процедурне рішення без змін, а скаргу – без задоволення тощо.

Важливо зазначити, що якщо рішення за скаргою на адмінакт не прийнято та/або не доведено до відома скаржника у строк та порядку, визначені законом, скарга вважається повністю задоволеною з дня, наступного за днем закінчення визначеного строку.

Отже, закон про адмінпроцедуру надасть громадянам механізм більш швидкого, ефективного та мінімально затратного як в частині фінансових, так і часових ресурсів, способу оскарження негативних адмінактів. Так само як і дій чи бездіяльності адміністративних органів. Саме тому важливо нарешті прийняти зазначений закон та надати громадянам право на ефективний захист.