Утворення та правове регулювання земельного ринку України

З дня проголошення незалежності нашої країни, державотворча політика владних інституцій була скоординована на забезпечення ефективного управління природними ресурсами держави з метою їх стрімкої капіталізації. В межах стратегічних і тактичних завдань розбудови фінансово-економічної системи України, у громадському середовищі перманентно гостро обговорювалось питання використання та обігу землі як основного засобу виробництва агропромислового сектору.

7 липня 2011 року, вирішальним актом політичної волі у питаннях земельних правовідносин став факт прийняття Верховною Радою України Закону України «Про державний земельний кадастр» № 3613-ІV (або надалі за текстом «Закон про земельний кадастр»), що є підгрунттям для наступного нормативно-правового акту з питань утворення, а радше фактичної легітимації ринку землі сільськогосподарського призначення.

Щодо Закону про земельний кадастр.

Розглянемо деякі правові аспекти Закону про земельний кадастр як одного із основних галузеутворюючих нормативних актів у земельних правовідносинах.

Об’єктом регулювання за означеним нормативним актом є державний земельний кадастр що утворює єдину геоінформаційну систему відомостей про землі в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Проблема реєстрації майнових прав на землю.

З огляду на юридичну дефініцію земельного кадастру слід зазначити, що цивільний обіг землі та майнових прав на земельні ділянки є неможливим без державної реєстрації відповідних правових титуів на такі об’єкти. При цьому, з 01 січня 2012 року одночасно із набранням чинності Закону про земельний кадастр в державі діятиме Закон України «Про державну реєстрацію майнових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (надалі за текстом «Закон про реєстрацію») у зміненій редакції. Норми такого акту прямо врегульовують правовідносини реєстрації прав власності, прав користування та обмеження таких прав на землю, зокрема шляхом утворення відповідної бази даних.

Фактично, в Україні діятиме дві бази даних у яких местиметься інформація стосовно земельних ділянок (державний земельний кадастр та державний реєстр речових прав на нерухоме майно), що може призвести до неузгодженостей під час відчуження та набуття прав на землю.

Так, Закон про земельний кадастр передбачає, що порядок обігу відомостей між базами даних визначається спеціальним підзаконним нормативним актом, який розробляється та ухвалюється Кабінетом Міністрів України. На даний момент такого нормативного акту не ухвалено.

При цьому, істотна перешкода у роботі над розробкою такого нормативного акту полягає в тому, що ст. 24 Закону про земельний кадастр не передбачає внесення змін до Державного земельного кадастру на підставі відомостей наданих прямо органом реєстрації майнових прав та їх обтяжень, а ст. 16 Закону про реєстрацію – не передбачає внесення змін до державного реєстру речових прав на нерухоме майно на підставі відомостей прямо наданих від органів державного земельного кадастру.

З огляду на вищеозначене, ймовірно, що землевласникам та землекористувачам необхідно буде самостійно та за власної ініціативи здійснювати реєстрацію прав власності та речових прав у двох інстанціях органів державної влади.

Проблема документів, що посвідчують права на землю.

По спливу одного року з дня набранням чинності Закону про земельний кадастр, в Україні буде скасовано єдиний документ, що посвідчує право власності на земельні ділянки – державний акт про право власності на земельну ділянку (з 01 січня 2013 року). Тотожного правового аналогу такому документу, нормативними актами – не передбачено. Натомість, посвідчення майнових прав на землю здійснюватиметься на підставі:

- витягів із державного земельного кадастру;
- свідоцтва про право власності на нерухоме майно – для фізичних та юридичних осіб, у разі безоплатної передачі їм земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності за рішеннями органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;
- витягів із державного реєстру прав на нерухоме майно.

З огляду на динаміку обігу відомостей у базах даних – фактичними документами, що підтверджуватимуть право власності, його можливе обтяження або підтверджуватимуть відповідні майнові права на землю є витяги із різних реєстрів, що були отримані у один день, у ідеалі – у однаковий час.

Наведене не є безпідставною юридичною скрупульозністю, оскільки практика доводить що відсутність єдиної бази даних та неврегульованість обміну інформації між базами даних (відсутність єдиного регулювання) призводить до порушення законних прав та інтересів учасників правовідносин. Ускладнення як правило будуть виникати при нотаріальному посвідченні правочинів, при здійсненні переддоговірної роботи, під час реалізації права на захист у судах України.

Проблема внесення змін до відомостей земельного кадастру.

Стаття 5 Закону про земельний кадастр утверджує визначальні засади ведення земельного кадастру серед яких є «внесення відомостей про об’єкти Державного земельного кадастру» (1) та «внесення змін до відомостей про об’єкти Державного земельного кадастру» (2). При цьому, з огляду на термінологію, що застосовується у ст. 1 Закону, перша правова конструкція прямо складає зміст процедури державної реєстрації земельної ділянки.

Далі, реалізація вищезазначених положень забезпечується інститутом державних кадастрових реєстраторів, на яких покладено функції ведення кадастру. Натомість, відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону про земельний кадастр, державний кадастровий реєстратор здійснює лише: «внесення відомостей» про земельні ділянки до земельного кадастру. Законом не передбачено повноважень кадастрового реєстратора щодо внесення змін до відомостей які містяться у земельному кадастрі.

При цьому, Законом про земельний кадастр не передбачено правової диверсифікації складових елементів функції державного реєстратора з «внесення відомостей до Державного земельного кадастру». Відтак, підстави для визнання інкорпорації правовою конструкцією «внесення відомостей», положень про: «внесення змін до відомостей Державного земельного кадастру» - відсутні.

Не дивлячись на це, вважаємо, що під час внесення відповідних змін – у державного кадастрового реєстратора не буде виникати таких питань до першого істотного судового процесу, пов’язаного із земельними правовідносинами.

Щодо ринку землі.

Як було зазначено попередньо, Закон про земельний кадастр є організаційною підставою для утворення ринку землі. На черзі у парламенті зареєстровано Проект закону України «Про ринок земель» № 9000-1 (або надалі за текстом «Проект закону»), завдання якого прямо полягають у врегулюванні правовідносин із обігу землі в Україні. Розглянемо основні аспекти, що закладені у Проекті закону.

Заборона на зміну цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Проект закону визначає заборону на зміну цільового призначення землі сільськогосподарського призначення будь-якого виду протягом 10 (десяти) років у системі наступних обставин (ст. 23 Проекту закону):

При цьому, заборона щодо зміни цільового призначення не поширюється на:

- земельні ділянки сільськогосподарського призначення які є деградовані та малопродуктивні, та набуті громадянами (тобто – не юридичними особами) для заліснення, залуження або створення об’єктів природно-заповідного фонду;
- земельні ділянки сільськогосподарського призначення: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства, особистого селянського господарства, відповідно до схем землеустрою адміністративно-територіальних одиниць.

З огляду на встановлені обмеження констатуємо, що законодавець має на меті становлення та розбудову агропромислового сектору економіки протягом найближчого часу. Додатково підкреслимо, що зазначена заборона стосується землі, яка буде набута від органів влади після набрання чинності Проекту закону.

Обмеження щодо суб’єктів земель сільськогосподарського призначення.

Проект закону імперативно передбачає виключний перелік правоздатних суб’єктів щодо набуття у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за цивільно-правовими договорами (ст. 10 Проекту закону), а саме:

При цьому, як і передбачалось, ч. 2 ст. 10 Проекту закону забороняє іноземним особам набувати у власність землі сільськогосподарського призначення за договорами, а наступні положення нормативного акту встановлюють обмеження для юридичних осіб-власників таких земельних ділянок щодо участі у їх складів іноземців. Примітно, що до складу іноземців Проект закону включає і апатридів.

З огляду на вищевикладене, юридичні особи, які утворені не у формі фермерського господарства будуть позбавлені права набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення за двосторонніми правочинами. Фактичне наступне збільшення об’ємів землі сільськогосподарського призначення для таких компаній є неможливим за цивільно-правовими договорами.

Відтак, одним із найбільш ефективних та прямих шляхів здійснення інвестицій у земельні активи є створення фермерських господарств, а для іноземців – співпраця із відповідальними громадянами України на підставі відповідних договорів.

Обмеження щодо обсягу земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Стаття 15 Проекту закону, встановлює обмеження щодо граничних площ земельних ділянок сільськогосподарського призначення, та умов їх відчуження, предметом використання яких є товарне сільськогосподарське виробництво.

Правовідносини щодо переходу права власності на землю від органів влади до суб’єктів приватного права формуватимуться на вартісно-економічних засадах шляхом купівлі-продажу.

Обмеження щодо розміру земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва встановлено у розмірі 2100 гектарів у єдиному природно-сільськогосподарському регіоні. При цьому, надання таких земельних ділянок здійснюватиметься з урахуванням розміру будь-яких інших земельних ділянок призначених для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що можуть бути розташовані у різних сільськогосподарських зонах (гірських областях). Тобто, 2100 гектарів – максимальний об’єм землі що може придбаватись у держави або місцевої громади для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Окремо, ч. 3 ст. 15 Проекту закону встановлює обмеження щодо об’єму землі призначеної для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка може фактично перебувати у власності однієї особи. Так, у випадку якщо земельні ділянки розташовані у різних природно-сільськогосподарських зонах, їх загальний розмір не може перевищувати 2100 гектарів. При цьому, Проектом закону прямо не встановлено обмеження щодо об’єму землі, яка може бути розташована у єдиній природно-сільськогосподарській зоні.

Примітно, що обмеження стосовно обсягів землі встановлено для власників земельних ділянок, а не для землекористувачів, що не обмежує останніх у розвитку власного бізнесу. Крім того, застосування у Проекті закону термінів природно-сільськогосподарська зона та регіон у контексті заборони надає можливість для розробки правових схем реалізації комерційних планів.

Щодо землі фінансових установ.

Необхідно відмітити положення ст. 17 Проекту закону, за якою банк та інша кредитна установа зобов’язані відчужувати земельні ділянки сільськогосподарського призначення що були набуті в рахунок погашення зобов’язань. Таке відчуження необхідно здійснити протягом 6 (шести) місяців з дня набуття землі та на користь органів державної влади чи місцевого самоврядування, або шляхом проведення аукціону.

На нашу думку, об’єм та точність означених правових норми не забезпечують належне врегулювати питання обумовленого завданням коментованої статті, оскільки виникає безліч питань щодо ціни продажу, здійснення оферти щодо продажу органам влади, правового регулювання у випадку невиконання приписів закону, тощо.

Висновки.

Прогнозовано, що Проект закону та Закон про земельний кадастр будуть доопрацьовано у наступному, шляхом внесення відповідних змін, оскільки юридична техніка нормативних актів, на нашу думку, не є достатньою. Разом з тим, ухвалення таких нормативних актів є дійсно нагальною потребою для ефективного розвитку економічної конкуренції та збільшення валового внутрішнього продукту держави, за рахунок агропромислового сектору економіки.