Українська державна та польська цивільна служба: відмінності правового регулювання

У попередній публікації ми зупинилися на відмінностях служби в органах місцевого самоврядування в Україні та Польщі. У продовження тематики порівняння публічно-правового регулювання низки питань публічного врядування в нашій країні та Республіці Польща розглянемо особливості державної служби України та цивільної служби Польщі.

Одразу ж зазначимо, що відповідно до європейської традиції в багатьох країнах (зокрема, і в Польщі) використовується термін «цивільна служба». В Україні до такого різновиду публічної служби використовується термін «державна служба».

Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року набрав чинності 1 травня 2016 року. Закон Польщі «Про цивільну службу» (польською — «О służbie cywilnej») на 7 років «старший» за український. Він був прийнятий 21 листопада 2008 року.

Прийняття кожного з цих законів має свій історичний та політичний контекст. В Україні перший Закон «Про державну службу» був прийнятий ще 16 грудня 1993 року. На момент його прийняття Україна не мала ні достатніх знань щодо того, як має регулюватися такий інститут як державна служба, ні відповідного досвіду його правового регулювання та правозастосування. Тому Закон був досить слабким і далеко не у всіх питаннях відповідав потребам того інституту, який регулював. Заразом він діяв тривалий час.

Наступний Закон «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року так і не почав діяти та втратив чинність на підставі Закону «Про державну службу» 2015 року. За 6 років цей нині чинний Закон багаторазово зазнавав змін, однак далеко не всі з них були на користь розвитку державної служби. Частини «невдалих» змін, які гальмували розвиток інституту державної служби, з часом вдалося позбутися.

До 2008 року в Польщі діяв Закон «Про цивільну службу» від 18 грудня 1998 року. Він вважався одним із прогресивних законів у сфері цивільної служби серед законів європейських країн. В Україні під час підготовки другого та третього законів про державну службу вивчався досвід Польщі з метою його використання. З приходом до влади в Польщі політичної партії «Право і справедливість» (ПіС) був прийнятий новий Закон «Про цивільну службу», який самі ж поляки вважають менш досконалим порівняно з попереднім. Вважається, що цивільна служба стала занадто залежною від політичних процесів, які відбуваються в Польщі.

Закони України та Польщі містять як досить багато суттєвих відмінностей, так і багато схожого у підходах правового регулювання. Зупинимося на різних підходах у публічно-правовому регулюванні.

1. Щодо корпусу державної служби

Відповідно до українського Закону державний службовець — це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Державна служба — це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо аналізу та підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації, забезпечення надання адміністративних послуг, управління державними фінансами, здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства, управління персоналом державних органів.

Дія українського Закону не поширюється, зокрема, на працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування; працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб’єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами.

Відповідно до польського Закону, членами корпусу цивільної служби є службовці цивільної служби, працівники цивільної служби, особи, зайняті на вищих посадах цивільної служби. Службовець цивільної служби (польською — «urzędnik służby cywilnej») — це особа, працевлаштована на підставі призначення відповідно до визначених правил. Працівник цивільної служби (польською — «pracownik służby cywilnej») — це особа, яка працює за трудовим договором відповідно до визначених правил. До складу службовців цивільної служби входять також повітові та прикордонні ветеринарні лікарі.

Отже, ключовими характеристиками терміна «державний службовець» в Україні є завдання та функції, які виконує державний службовець. Відносини української державної служби не вважаються трудовими відносинами в розумінні трудового законодавства. А в Польщі частина корпусу цивільної служби працює за трудовим договором (працівники цивільної служби), а інша частина — працевлаштовані на підставі призначення (службовці цивільної служби та вищі посадові особи цивільної служби). На нашу думку, наявний в Україні підхід до складових корпусу державної служби надає нам можливість більш чітко відмежувати публічно-правове регулювання сфери державної служби від приватноправового.

2. Щодо системи управління державною службою

В Україні центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, забезпечує функціональне управління державною службою в державних органах, є Національне агентство з питань державної служби (НАДС). Його очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу. Посада Голови НАДС належить до вищого корпусу державної служби. Координацію роботи НАДС забезпечує Міністр Кабінету Міністрів України.

Українська система управління державною службою включає: Кабінет Міністрів України, НАДС, Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії, керівників державної служби, служби управління персоналом.

У Польщі наявний інший підхід до системи управління державною службою. Особливість полягає в тому, що Голова цивільної служби визначений як центральний орган державного управління. Голову цивільної служби призначає на посаду та звільняє з посади Прем’єр-міністр Польщі. Підпорядковується Голова також Прем’єр-міністру. Діяльність Голови забезпечує Канцелярія Прем’єр-міністра.

Як бачимо, для української системи управління державною службою характерним є конкурсне призначення Голови НАДС. Діяльність Голови НАДС координується Міністром Кабінету Міністрів. Разом з цим, керівник НАДС не підпорядкований йому, є державним службовцем, а отже є політично нейтральним. В свою чергу, в Польщі призначення Голови цивільної служби має політичний характер. Польський Голова цивільної служби є фактично залежним від політичної управлінської складової держави.

При Прем’єр-міністрові Польщі діє консультативно-дорадчий орган — Рада публічної служби. До сфери її діяльності належить висловлення позиції щодо питань цивільної служби, поставлених Прем’єр-міністром, Головою цивільної служби, за власною ініціативою; проєкту програми управління персоналом; проєкту бюджету в частині цивільної служби та річного виконання бюджету; темпу підвищення посадових окладів; проєктів нормативних актів, що стосуються цивільної служби; плану центрального навчання на цивільній службі; етики корпусу цивільної служби; проєктів положень, що визначають режим роботи Вищої дисциплінарної комісії цивільної служби. Рада публічної служби також визначає напрями модернізації цивільної служби в умовах зміни завдань, потреб та очікувань Прем’єр-міністра. У співпраці з Національною школою публічної адміністрації ім. Президента Республіки Польща Леха Качинського Рада публічної служби поширює найкращі європейські стандарти та досвід у сфері функціонування цивільної служби.

Рада публічної служби складається з 7-9 членів. Їх призначає Прем’єр-міністр Польщі. Із числа членів Ради Прем’єр-міністр Польщі призначає Голову та заступника голови Ради. Строк повноважень — 4 роки. Голова Ради публічної служби входить до складу Ради Національної школи публічної адміністрації ім. Президента Республіки Польща Леха Качинського.

Голова цивільної служби виконує завдання, визначені Законом, за сприяння генеральних директорів установ. Голова визначає умови та порядок взаємодії з ними з питань, пов’язаних із забезпеченням професійної, надійної та неупередженої цивільної служби, політично нейтральне виконання державних завдань та управління персоналом.

Отже, у Польщі систему управління цивільною службою очолює Прем’єр-міністр. При ньому діє Рада публічної служби як консультативно-дорадчий орган, який наділений широким колом повноважень у сфері цивільної служби. Голова цивільної служби є центральним органом державного управління. В органах влади функції управління цивільною службою виконують генеральні директори установ.

Досвід Польщі щодо наявності потужного консультативно-дорадчого органу щодо питань державної служби при Прем’єр-міністрові могла б використати й Україна. Та й посилення у сфері державної служби лідируючої ролі українського Прем’єр-міністра пішло б на користь розвитку вітчизняного інституту державної служби.

3. Щодо повноважень голови державної/цивільної служби

В Україні повноваження Голови НАДС деталізовані в положенні про НАДС. Їх перелік ширший, ніж повноваження Голови цивільної служби, що містить польський Закон. Так, польський Голова цивільної служби здійснює контроль за дотриманням засад цивільної служби, керує процесом управління персоналом на цивільній службі, збирає інформацію про корпус цивільної служби та поширює інформацію про цивільну службу, готує проєкти нормативних актів, здійснює міжнародне співробітництво з питань цивільної служби. Таке коло повноважень Голови цивільної служби, на нашу думку, обумовлюється тим, що він і є центральним органом державного управління.

Оскільки в Україні щодо органів виконавчої влади не використовується конструкція «керівник як орган», а функціонує НАДС, яке очолюється Головою, Голова НАДС наділений стандартним для керівника ЦОВВ переліком повноважень для керівництва цим органом влади, включно з повноваженнями з утворення, ліквідації, реорганізації підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління НАДС, затвердження положень (статутів) про них, призначення на посаду та звільнення з посади їх керівників, виконання інших функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери управління НАДС.

4. Щодо порядку вступу на державну/цивільну службу

В Україні процедура конкурсного відбору на державну службу в законодавстві визначена досить детально. Конкурс проводиться такими етапами: 1) прийняття рішення про оголошення конкурсу; 2) оприлюднення оголошення про проведення конкурсу; 3) прийняття та розгляд інформації від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі; 4) проведення тестування та визначення його результатів; 5) розв’язання ситуаційних завдань та визначення їх результатів (у разі визначення необхідності розв’язання ситуаційних завдань); 6) проведення співбесіди та визначення її результатів; 7) складення загального рейтингу кандидатів; 8) визначення суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця (переможців) конкурсу; 9) оприлюднення результатів конкурсу.

Конкурс на зайняття посади державної служби категорії «А» проводить Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Конкурс на зайняття посад державної служби категорії «Б» або «В» проводить конкурсна комісія, утворена суб’єктом призначення у державному органі, у складі не менше 5 осіб.

Рішенням Комісії або конкурсної комісії визначаються кандидатури на зайняття посад державної служби, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складання загального рейтингу кандидатів (не більше 3 на одну посаду), для вибору суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця конкурсу. Результатами конкурсу є визначення суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця (переможців) конкурсу.

Рішення про віднесення посади державної служби до посад, призначення на які здійснюється з укладанням контракту про проходження державної служби, приймається суб’єктом призначення або керівником державної служби до проведення конкурсу. Контракт про проходження державної служби укладається на строк до 3 років.

Призначення на посаду державного службовця здійснюється безстроково, крім випадків, визначених Законом України «Про державну службу» та іншими законами України.

В акті про призначення на посаду суб’єкт призначення може встановити випробування з метою встановлення відповідності державного службовця займаній посаді із зазначенням його строку. При призначенні особи на посаду державної служби вперше встановлення випробування є обов’язковим. Випробування встановлюється строком від 1 до 6 місяців.

У Польщі вступ на цивільну службу для кожної складової корпусу цивільної служби має свої особливості. Організовує набір кандидатів до корпусу цивільної служби генеральний директор установи. Розміщується оголошення про вакансії. Порядок прийому також стосується випускників Національної школи публічної адміністрації ім. Президента Республіки Польща Леха Качинського. Комісія відбирає не більше 5 кращих кандидатів, які відповідають необхідним вимогам і більшою мірою — додатковим вимогам. Кандидатури подаються генеральному директору установи для призначення обраного кандидата. Якщо протягом 3 місяців виникне потреба заміщення цієї ж посади повторно, розглядається інша особа з числа кандидатів.

Трудові відносини з працівником цивільної служби встановлюються на підставі трудового договору на невизначений/визначений строк. У разі прийняття вперше — трудовий договір укладається на 12 місяців.

Особи, які вперше вступають на цивільну службу, проходять підготовчу службу. Досвід польського інституту підготовчої служби може бути запозичений і Україною. Підготовча служба спрямована на теоретичну та практичну підготовку працівника для належного виконання ним посадових обов’язків. Підготовча служба триває не більше 4 місяців і закінчується не пізніше 8 місяців від початку роботи працівника іспитом. Випускники Національної школи публічної адміністрації ім. Президента Республіки Польща Леха Качинського, особи, які працюють на вищих посадах цивільної служби, особи, знання та навички яких дозволяють належно виконувати обов’язки, звільняються від підготовчої служби.

Перша атестація проводиться не раніше 8 місяців з дня початку трудових відносин і не пізніше, ніж за місяць до закінчення строку, на який був укладений трудовий договір. При цьому враховується ставлення працівника до роботи, його відданість та успіхи в роботі, своєчасність виконання завдань, відносини з колегами, результати іспиту на підготовчій службі, звіт за відпрацьований період. У разі надання позитивної оцінки трудовий договір може бути укладений на невизначений строк. У разі надання негативної оцінки трудовий договір на визначений строк може бути розірваний, а на невизначений строк — не укладений.

Працевлаштованою на цивільну службу на умовах призначення (призначеною на цивільну службу як urzędnik służby cywilnej) може бути особа, яка:

1) є працівником цивільної служби;

2) пропрацювала на цивільній службі не менше 3 років або отримала згоду на вступ до кваліфікаційної процедури до закінчення 3-річного строку, але не раніше 2 років з моменту вступу на цивільну службу;

3) має ступінь магістра або його еквівалент;

4) володіє хоча б однією іноземною мовою з числа робочих мов ЄС або однією з таких мов: арабська, білоруська, китайська, ісландська, японська, норвезька, російська, українська;

5) є військовослужбовцем запасу або не підлягає загальному обов’язку оборони.

Заяви на проходження кваліфікаційної процедури у певному календарному році подаються в період з 1 січня до 31 травня. Для проведення кваліфікаційної процедури призначається група, яка здійснює оцінювання. Перевіряються знання та вміння, необхідні для виконання завдань цивільної служби. Результати визначаються в балах.

Знання, навички та управлінські здібності випускників Національної школи публічної адміністрації, необхідні для виконання завдань цивільної служби, перевіряються під час навчання і підтверджуються дипломом про її закінчення.

Голова цивільної служби призначає службовців, які пройшли кваліфікаційну процедуру у певному році з позитивним результатом або закінчили Національну школу публічної адміністрації. Місце призначення визначається з урахуванням кількості призначень випускників Національної школи публічної адміністрації з урахуванням встановленого актом про бюджет ліміту призначень. Рада Міністрів щорічно встановлює трирічний план строку призначення службовців цивільної служби.

У день прийняття на службу діючі трудові відносини перетворюються на працевлаштування на підставі призначення. Призначений службовець цивільної служби складає урочисту присягу.

І Закон України, і Закон Польщі містять переліки вищих посад державної служби. Призначення на вищі посади прирівнюється до працевлаштування на підставі призначення.

На нашу думку, Україні варто звернути увагу на польський досвід щодо вступу на державну службу випускників Національної школи публічної адміністрації. Випускники вищих навчальних закладів України, які займаються підготовкою та перепідготовкою державних службовців, могли б мати певні «привілеї» при вступі на державну службу.

5. Щодо заробітної плати

Заробітна плата українського державного службовця складається з посадового окладу, надбавок за вислугу років та за ранг, премії (у разі встановлення).

У Польщі оплата праці працівника цивільної служби (польською — «pracownik służby cywilnej») складається з основного окладу на займаній посаді та надбавки за багаторічну роботу на цивільній службі. Оплата праці службовця цивільної служби (польською — «urzędnik służby cywilnej») складається з основного окладу, надбавки за багаторічну роботу на цивільній службі та надбавки за ранг. Оплата праці особи, яка займає вищу посаду на цивільній службі, складається з основного окладу, функціональної надбавки та надбавки за вислугу років на цивільній службі. Також членам корпусу цивільної служби виплачуються премії.

В цілому, підхід до виокремлення складових заробітної плати в Україні та Польщі схожий. Однак, особливості Польщі пов’язані з її специфічним підходом до складових корпусу державної служби. Всі члени корпусу цивільної служби отримують посадовий оклад та надбавку за вислугу років. Службовці цивільної служби також отримують надбавку за ранг, а вищі посадовці — функціональну надбавку.

В Україні можна було б переглянути підхід до оплати праці державних службовців, використавши польський досвід в частині функціональної надбавки, та відходити від практики надбавки за ранг.

6. Щодо підвищення кваліфікації

Польща має своєрідний законодавчо визначений підхід до видів навчання на цивільній службі. Навчання включає: центральне — воно планується, організовується та контролюється Головою цивільної служби; загальне (універсальне) — планується, організовується та контролюється генеральним директором установи; навчання за індивідуальною програмою підвищення кваліфікації — організовується та контролюється генеральним директором установи за погодженням з членом корпусу цивільної служби; спеціальне — планується, організовується та контролюється генеральним директором установи і пов’язується із завданнями установи.

В Україні державні службовці скаржаться на відірваність навчального матеріалу від практичної діяльності конкретного спеціаліста, відсутність певних навчальних курсів, які їх цікавлять та будуть їм корисними, дуже загальні або ж навіть застарілі програми навчання. Враховуючи актуальність для України питання необхідності реформування підвищення кваліфікації державних службовців, на досвід Польщі щодо цього питання варто звернути увагу. Можна було б адаптувати польський механізм поєднання центрального, загального, спеціального, індивідуального підходів у навчанні до вітчизняної практики навчання державних службовців.

7. Щодо дисциплінарних стягнень та дисциплінарних комісій

До українських державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарних стягнень: зауваження, догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення з посади державної служби.

В Польщі до службовців цивільної служби застосовуються такі дисциплінарні стягнення: попередження, догана, позбавлення можливості присвоєння рангу строком на 2 роки, зменшення основного окладу не більш як на 25% на строк не більше ніж на 6 місяців, пониження рангу цивільної служби, відсторонення від цивільної служби. До осіб, які займають керівні посади цивільної служби, та працівників цивільної служби застосовуються такі дисциплінарні стягнення: попередження; догана; зменшення основного окладу не більш як на 25% на строк не більше ніж на 6 місяців; відсторонення від роботи, наслідком якого може бути припинення трудових відносин.

Такими видами дисциплінарних стягнень, як зменшення основного окладу не більше як на 25% на строк не більше ніж на 6 місяців та пониження рангу, на нашу думку, можна було б доповнити перелік українських дисциплінарних стягнень. Для цього законодавцю потрібно повернутися до переліку дисциплінарних проступків та дисциплінарних стягнень за них, більшою мірою деталізувати види проступків та удосконалити відповідність стягнення проступку.

В Україні для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ. Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», є Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» та здійснюють повноваження керівників державної служби в державних органах, а також їх заступників, утворює суб’єкт призначення. Дисциплінарну комісію стосовно інших державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі.

Дисциплінарна комісія діє у складі не менше 3 членів. Члени дисциплінарної комісії здійснюють свої повноваження на громадських засадах.

У Польщі дисциплінарні справи розглядає у першій інстанції — дисциплінарна комісія, у другій інстанції — Вища дисциплінарна комісія. Вища дисциплінарна комісія розглядає скарги на рішення дисциплінарних комісій. Забезпечення роботи Вищої дисциплінарної комісії здійснює Канцелярія Прем’єр-міністра Польщі. Дисциплінарна комісія розглядає скарги у складі 3 членів, 5 членів залежно від виду стягнення, яке може бути застосоване. І цей польський досвід щодо різної кількості членів дисциплінарної комісії залежно від виду стягнення, яке може бути застосоване, міг би бути корисним для України.

8. Деякі інші питання

Законодавство про цивільну службу Польщі містить норму, відповідно до якої існують посади, на які, крім громадян Польщі, можуть претендувати громадяни ЄС та громадяни інших країн, яким на підставі міжнародних угод або положень законодавства Співтовариства надано право влаштуватися на роботу на території Республіки Польща. Особа, яка не має польського громадянства, може бути працевлаштована на посаду, якщо робота не передбачає прямої чи опосередкованої участі у здійсненні службових повноважень та функцій, на які спрямовано захист загальних інтересів держави, і якщо знання польської мови підтверджується документально.

У підсумку

Таким чином, українське законодавство в сфері державної служби орієнтоване на конкурсні засади та максимальну деполітизацію інституту державної служби. Правове регулювання інституту державної служби має публічно-правовий характер і відмежовується від трудового законодавства.

Польський підхід до правового регулювання інституту цивільної служби полягає в поєднанні конкурсних засад відбору на цивільну службу та, на нашу думку, надмірного політичного характеру низки вищих посад на цивільній службі (включно з Головою цивільної служби), а також надмірного політичного характеру здійснення управління цим інститутом в цілому. Разом з цим, низка підходів до правового регулювання інституту цивільної служби могла б бути запозичена і Україною та сприяти вдосконаленню вітчизняного інституту державної служби.