Конституція України: потрібна нова ідеологія правосуддя (ч. 3)
/Продовження. Частина 1 цієї статті була надрукована 05.08.2012
Частина 2 цієї статті була надрукована 08.08.2012/
Твердження перше:
«Конституційний контроль є легітимним правовим інститутом, який повинен існувати, розвиватись та реалізовуватись в ході правозастосовчої діяльності різних державних органів»
Перше твердження стосується загальних питань конституційного контролю в Україні.
Правники-конституціоналісти достатньо уваги приділяють цій темі. В юридичних публікаціях пропонуються різноманітні варіації визначень конституційного контролю, його характеристик та різновидів. Одні науковці вважають, що конституційний контроль - це будь-яка форма перевірки правових актів на їх відповідність конституції; другі його розуміють як діяльність, що полягає в обмеженні влади та вирішенні спорів (конфліктів) між вищими органами державної влади; треті – як діяльність щодо контролю за законами, якими вносяться зміни до Конституції; четверті – як універсальну форму підтримки та забезпечення конституційної законності, тощо.
Попри багатомірність тлумачень, конституційний контроль в сучасній науці конституційного права прийнято визначати в широкому та вузькому розумінні. В широкому розумінні - це діяльність компетентних органів державної влади з перевірки, виявлення, визначення та усунення невідповідності нормативно-правових актів Конституції; у вузькому - це діяльність компетентних судових органів по вирішенню питань конституційності законів та інших нормативно-правових актів.
Отже, українська наука конституційного права не визначає конституційний контроль єдиним поняттям. Зрозуміло лише те, що під час здійснення конституційного контролю відбувається перевірка правових актів, дій органів державної влади, посадових осіб на предмет їх відповідності Конституції України.
Здавалося б, нічого поганого у відсутності єдиного поняття конституційного контролю у конституційному праві України немає. Скажу більше: якщо відкрити будь-який підручник з конституційного права зарубіжних країн, то можна побачити різноманіття назв та визначень цієї діяльності в зарубіжних країнах з розвиненими демократіями: і конституційний контроль, і конституційний нагляд, і конституційна юрисдикція, і охорона конституції. То в чому проблема ?
А проблема в тому, що Україна не є країною з розвиненою демократією, а є пострадянською країною. І хоч в радянській правовій системі не існувало інституту конституційного контролю, проте контроль в цій системі займав далеко не останнє місце.
Зокрема, в юридичному довіднику «Советский закон и гражданин» 1984 року видання зазначено таке:
«Идеи В. И. Ленина о необходимости и правильной организации контроля, вытекающей из основ нового общественного строя, входят составным элементом в ленинское учение о Коммунистической партии, социалистическом государстве и роли народных масс и борьбе за построение коммунизма.
Главные задачи контроля состоят в обеспечении строжайшего контроля со стороны общества и со стороны государства над мерой труда и мерой потребления, в проверке людей и проверке фактического состояния дела.» (виділення моє – В.Б.)
Крім цього, як можна довідатися з Юридичного словника 1983 року видання, в радянському праві існував так званий принцип соціалістичного контролю і перевірки виконання. Це був один із основних принципів керівної діяльності КПРС, організаторської роботи радянської держави, громадських організацій, їхніх центральних і місцевих органів; був характерною рисою ленінського стилю роботи.
Зміст цього принципу полягав у створенні і реалізації відповідних законодавчих механізмів задля:
- забезпечення правильного і своєчасного виконання директив і рішень КПРС, Уряду СРСР тощо. Під директивою розумілось розпорядження, керівна вказівка, настанова, яку вищестоящий орган надавав нижчестоящим. Таке розпорядження, вказівку міг давати і керівник своїм підлеглим;
- додержання радянського законодавства тобто всієї сукупності законів та підзаконних нормативних актів держави, що регулюють суспільні відносини як в цілому, так і в окремих сферах;
- додержання державної дисципліни. Під державною дисципліною розумілось точне й неухильне додержання всіма державними і господарськими органами, підприємствами і установами, громадськими організаціями, службовими особами і громадянами встановленого радянською державою порядку поведінки, діяльності, неухильного і своєчасного виконання планових завдань і соціалістичних зобов’язань;
- додержання соціалістичної законності, тобто такого правового режиму життя соціалістичного суспільства, при якому діяльність держави, всіх її органів, підприємств, установ і організацій, службових осіб і громадян здійснюється у точній відповідності до вимог всієї сукупності нормативно-правових актів.
Основними елементами системи соціалістичного контролю були державний контроль, народний контроль та партійний контроль. Крім того, існували і інші види контролю – громадський, внутрівідомчий тощо.
Державний контроль здійснювався за виробничою, господарською, фінансовою та іншою діяльністю державних, громадських і кооперативних організацій, підприємств та установ відповідними державними органами.
Питання народного контролю регулювались Законом СРСР «Про народний контроль в СРСР», який був прийнятий Верховною Радою СРСР 30.11.1979 року. Хоч цей закон і визначав окремі органи народного контролю, але по суті вони були повністю підконтрольні партійним та державним структурам радянської держави, і тому народний контроль мало чим відрізнявся від державного та партійного контролю.
Ну а про партійний контроль нема що й казати: всім добре відомо, що це був нічим не обмежений тотальний контроль з боку відповідних органів КПРС за всіма суспільними процесами, які відбувались в радянській державі.
Для соціалістичного контролю були характерні такі властивості (ознаки):
- наявність соціалістичного контролю фактично поділяла всіх без винятку членів суспільства на дві великі групи - на тих, хто контролює, і на тих, хто здійснює цей контроль. Таким чином, діяльність будь-якої людини або громадської організації у такому суспільстві завжди була підконтрольною;
- діяльність по здійсненню соціалістичного контролю була керівною. Це означає, що вказівки того, хто здійснює контроль, були обов’язковими до виконання для підконтрольного. Іншими словами, відносини між контролюючим та підконтрольним будувались за принципом: «Я начальник – ти дурак»;
- сфера дії соціалістичного контролю ніким і нічим не обмежувалась. Фактично, підконтрольними були всі сфери соціалістичного буття;
- соціалістичний контроль спрямовувався на додержання всієї (без винятку) сукупності нормативно-правових та локальних актів. Питання суперечності або невідповідності підзаконних актів законам практично не виникало - всі нормативно-правові акти були однаково правильні (навіть, можна сказати, «святі») і підлягали безумовному виконанню підконтрольними особами;
- всі правоохоронні органи радянської держави (прокуратура, міліція, органи державної безпеки тощо), в тому числі і суди, які також входили в систему правоохоронних органів, мали однакове завдання – забезпечувати соціалістичну законність, здійснювати соціалістичний контроль за додержанням державної дисципліни та неухильним дотриманням всього масиву нормативно-правових актів.
Головну роль в цій діяльності відігравала прокуратура, до повноважень якої відносилось здійснення так званого прокурорського нагляду за точним і однаковим (единообразным – рос.) виконанням законів всіма міністерствами, державними комітетами і відомствами, підприємствами, установами та організаціями, громадськими організаціями і громадянами. А діяльність судів спрямовувалась, передусім, на всемірне зміцнення соціалістичної законності й правопорядку під час розгляду конкретних судових справ (а не на захист прав і свобод людини).
Ці види діяльності прокуратури і суду іменувались радянським прокурорським наглядом та радянським правосуддям, а по суті були формами здійснення вищезгаданого соціалістичного контролю.
24 серпня 1991 року Україна проголосила себе незалежною державою і, водночас, отримала у спадщину від радянської держави всю вищеназвану ідеологічно-правову систему тотального соціалістичного контролю.
Майже відразу ж розпочалися дії в напрямку позбавлення цієї спадщини. Зокрема, Указами Президії Верховної Ради України «Про тимчасове припинення діяльності Компартії України» від 26 серпня 1991 року № 1435-XII та «Про заборону діяльності Компартії України» від 30 серпня 1991 року № 1468-XII був назавжди знищений партійний контроль КПРС.
Але, без сумніву, найвагомішим кроком в цьому напрямку стало прийняття Конституції України у 1996 році.
Саме в Конституції України міститься норма, яка знищила сам формат тотального соціалістичного контролю. Це норма частини 2 статті 19, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З цієї норми стає очевидним, що будь-який вид державного контролю в Україні, в тому числі і конституційний, повинен здійснюватись не тотально, як в УРСР, а за умови визначення в законі:
- виду контролю;
- найменування державного органу, який здійснює певний вид контролю;
- повноважень державного органу, який здійснює певний вид контролю;
- підстав здійснення кожного виду контролю;
- порядку проведення кожного виду контролю.
Таким чином, частина 2 статті 19 Конституції України юридично перекреслила можливість держави здійснювати тотальний (на кшталт соціалістичного) державний контроль, а, натомість, встановила вищезазначені умови, які мають бути обов’язково додержані для встановлення форм, видів та методів державного контролю.
Як на мене, позитивним (але не досконалим) прикладом втілення нового формату державного контролю в Україні є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. № 877-V. Для прикладу, наведу текст частини 4 статті 4 цього Закону:
Виключно законами встановлюються:
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
спосіб здійснення державного нагляду (контролю);
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Таким чином, порівняно з радянською державою, контролююча діяльність в Україні набула нового формату та змісту. Державний контроль перестав бути тотальним, і - що головне - форми, види та методи цього контролю ОБОВ’ЯЗКОВО повинні бути чітко прописані В ЗАКОНАХ УКРАЇНИ. Інакше (за відсутності законодавчих повноважень щодо здійснення контролю) жоден державний орган не має права здійснювати будь-яку контролюючу діяльність, оскільки це є прямим порушенням частини 2 статті 19 Конституції України.
Спростування першого твердження
Для спростування першого твердження спробуємо відповісти на такі прості питання:
а) Чи визначений Конституцією або законами Україні такий вид державного контролю, як конституційний контроль ?
Відповідь: ні, не визначений.
б) Чи визначений Конституцією або законами Україні державний орган, який зобов’язаний здійснювати конституційний контроль ?
Відповідь: ні, такий орган не визначений.
в) Чи передбачені Конституцією або законами Україні чітко окреслені повноваження яких-небудь державних органів щодо здійснення конституційного контролю ?
Відповідь: ні, такі повноваження не передбачені.
г) Чи визначені Конституцією або законами Україні підстави здійсненняконституційного контролю ?
Відповідь: ні, такі підстави не визначені.
ґ) Чи визначений Конституцією або законами Україні порядок проведенняконституційного контролю ?
Відповідь: ні, такий порядок не визначений.
Як бачимо, спростувати перше твердження щодо легітимності існування, необхідності розвитку та реалізації конституційного контролю в Україні не так вже і складно. Зокрема, якщо Конституцією та законами України не передбачений такий вид державного контролю, як конституційний контроль, то він ЗАКОНОДАВЧО не існував, не існує і не повинен існувати.
Погодьтесь, ну як на практиці може існувати та розвиватись правовий інститут, про якій не згадується ні в Конституції України, ні в жодному законі України ? Ніяк не може існувати ! Для того, щоб він існував та розвивався, необхідна наявність конституційних та законодавчих підстав для його запровадження, а також ЗАКОНОДАВЧЕ унормування поняття конституційного контролю, підстав і порядку його проведення, державних органів, що його проводять, та їх повноважень, тощо.
А поки все це відсутнє, то відсутні підстави не тільки здійснювати, а й навіть згадувати в правозастосовчій діяльності таке поняття, як «конституційний контроль».
Але, як ми вже знаємо зі статей авторів збірки, КСУ неодноразово застосовував термін «конституційний контроль» в своїх рішеннях (в тому числі і в рішенні № 20-рп/2010 від 30.09.2010р.).
Підставність такого застосування буде досліджена під час спростування другого твердження.
Твердження друге:
«Здійснення конституційного контролю є легітимним та невід’ємним завданням КСУ, яке він має право та зобов’язаний виконувати»
Друге твердження стосується питань здійснення конституційного контролю в діяльності КСУ. І хоч ні в тексті Конституції України, ні в текстах законів України (в чому числі і Закону України «Про Конституційний Суд України»), не згадується такий термін, як «конституційний контроль», КСУ в своїй правозастосовчій практиці його використовує.
Зрозуміло, що друге твердження можна було б спростувати тими ж доводами, що і перше (тобто з підстав порушення частини 2 статті 19 Конституції України). Але це було б поверхове спростування. Для змістовного спростування цього твердження необхідно надати відповідь на таке питання: коли і з яких підстав КСУ почав застосовувати термін «конституційний контроль» у своїй правозастосовчій діяльності ?
Відповідь на це питання міститься в судових актах КСУ. Саме в них – в рішеннях і ухвалах КСУ – термін «конституційний контроль» знайшов своє «нормативно-правове» оформлення, був «унормований», перетворився із суто наукової категорії в категорію правозастосовчу.
Це «унормування» відбулось через чотирнадцять місяців після набрання чинності Законом України «Про Конституційний Суд України» (дата набрання чинності – 22.10.1996р.). В цьому можна переконатись, ознайомившись з абзацом 3 пункту 4 мотивувальної частини рішення КСУ від 24.12.1997р. № 8-зп у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) розпоряджень Президента України про призначення перших заступників, заступників голів обласних, Київської міської державних адміністрацій, виданих протягом липня - грудня 1996 року, січня 1997 року (справа щодо призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій), де зазначено таке:
«…Частина друга статті 152 Конституції України закріплює принцип, за яким закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. За цим принципом закони, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю.»
Отже, в цьому рішенні КСУ вперше назвав себе «органом конституційного контролю». Зверніть увагу: ні органом конституційної юрисдикції, ні органом конституційного правосуддя, а саме органом конституційного контролю !
Далі – більше.
В рішенні КСУ від 09.06.1998 р. № 8-рп/98 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України), КСУ продовжив свою «правотворчість» щодо конституційного контролю. Зокрема, в пункті 2 мотивувальної частини цього рішення, КСУ на власний розсуд визначив види та форми актів конституційного контролю, зокрема:
«…Юрисдикція Конституційного Суду України поширюється на вирішення питань, передбачених як статтею 150 Конституції України (відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, офіційне тлумачення Конституції України та законів України), так і деякими іншими статтями Конституції України, зокрема статтею 159 (відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроекту про внесення змін до Конституції України). Причому, якщо в першому випадку має місце так званий наступний конституційний контроль з боку Конституційного Суду України, тобто перевірка ним конституційності чинних правових актів, то у другому випадку Конституційний Суд України застосовує попередній (превентивний) конституційний контроль.
…
Розбіжності між названими видами конституційного контролю мають також різні форми актів, які приймаються Конституційним Судом України за результатами конституційного провадження: результати наступного конституційного контролю, передбаченого статтею 150 Конституції України, маютьформу рішення, а превентивного контролю, передбаченого статтею 159 Конституції України, - форму висновку Конституційного Суду України.»
Якщо порахувати, то з моменту першого введення терміну «конституційний контроль» в обіг власної правозастосовчої практики і до прийняття рішення № 20-рп/2010, КСУ в своїх рішеннях, ухвалах та висновках (а також судді КСУ в окремих думках до рішень) неодноразово використовували цей термін в різних словосполученнях, як то: «право конституційного контролю», «об’єкт конституційного контролю», «предмет конституційного контролю», «межі конституційного контролю», «процедура конституційного контролю», «повноваження конституційного контролю», «клопотання щодо конституційного контролю», «піддавати конституційному контролю».
Отже, як бачимо, КСУ сам себе призначив органом конституційного контролю і сам для себе визначив зміст цього терміну, види та форми актів конституційного контролю. Законодавець до цієї справи навіть і не торкався.
Ну хіба це не є порушенням частини 2 статті 6 Конституції України, відповідно до якої органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України ? Хіба це не є порушенням вищезгаданої частини 2 статті 19 Конституції України ? Як можна пояснити те, що КСУ сам себе визначив органом конституційного контролю, в той час, як згідно статті 147 Конституції України, він (КСУ) є органом конституційної юрисдикції ?
Як на мене, пояснення цьому дуже просте і зводиться до такого.
Вище, під час спростування першого твердження, мова йшла про соціалістичний контроль та його різновиди (партійний, державний, громадський, народний тощо). І там же зазначалось, що радянське правосуддя за своєю суттю нічим не відрізнялось від судового контролю за точним і однаковим додержанням радянського законодавства всіма підприємствами, організаціями, трудящими тощо. То невже пострадянські судді КСУ, які виховувались і працювали в державі тотального контролю (а деякі з них, можливо, здійснювали чи науково обґрунтовували цей контроль) могли одразу ж змінити свій світогляд та позбавитись напрацьованих роками стереотипів? Мабуть, що ні.
От і виходить, що термін «конституційний контроль» сформувався в свідомості більшості пострадянських суддів КСУ як різновид соціалістичного контролю, зміст якого полягає в безумовному (навіть можна сказати сліпому, механічному) дотриманні законодавчих приписів-правил поведінки. Через це, норми Конституції України сприймаються цими суддями як така собі «сукупність основних приписів-правил поведінки», за дотриманням яких слід здійснювати контроль, який вони ж самі і назвали конституційним.
Спростування другого твердження № 1
Як можна побачити зі статей 6 та 19 Конституції України, жодному державному органу не надається право самостійно, на власний розсуд встановлювати для себе завдання та повноваження, навіть якщо цим органом є КСУ. Треба пам’ятати спеціально-дозвільний принцип, який є базовим у діяльності органів державної влади - «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Якщо в Конституції та законах України відсутній законодавчо визначений термін «конституційний контроль», то жоден державний орган не має право його застосовувати у власній правозастосовчій діяльності !
Таким чином, оскільки ні Конституцією України, ні Законом України «Про Конституційний Суд України» для КСУ прямо не передбачене таке завдання, як «здійснення конституційного контролю» та відповідні повноваження на його виконання, то він (КСУ) не зобов’язаний і не має права (не є компетентним) здійснювати конституційний контроль.
Здавалося б, цим спростуванням можна було б і обмежитись. Але не все так просто. Справа в тому, що вищенаведеного спростування другого твердження виникає цілком логічне питання:
Якщо не конституційний контроль, то яку ж тоді діяльність і з якими повноваженнями має здійснювати КСУ відповідно до Конституції України ?
Це питання ніяк не можна оминути. По великому рахунку, дослідженню саме цього питання і присвячена основна частина даної статті. Її варто розпочати з аналізу конституційних засад діяльності КСУ.
(ДАЛІ БУДЕ)
