Конституція України: потрібен новий правозастосовчий підхід (част. 1)
Але, мабуть, така її доля – бути в центрі всіх суспільних процесів українського буття та потерпати від політичних негараздів, які відбуваються в Україні. Через це, напевне, статті Конституції іноді суперечливо тлумачаться Конституційним Судом України (надалі – КСУ), або ж відверто порушуються чи взагалі не виконуються органами державної влади.
Хоч таке відношення до нашої Конституції і є неприйнятним у цивілізованій країні, але це можна пояснити, зокрема, низьким рівнем правової культури, відсутністю реформ тощо. Скажу більше: на певному етапі розвитку держави з таким відношенням можна навіть і змиритись, сподіваючись на те, що з часом ці помилки будуть виправлені.
Проте, за будь-яких обставин, не можна змиритись з ситуацією, коли єдиний орган конституційної юрисдикції нашої держави – КСУ – руйнує саму суть Конституції України, яка полягає в утвердженні та забезпеченні прав і свобод людини. А це, на жаль, сталося.
Як на мене, руйнівного удару по Конституції України було завдано сумнозвісним рішенням КСУ N 20-рп/2010 від 30.09.2010 року у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-ІV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України), яке було оголошене 01.10.2010 року (далі – рішення).
Цим рішенням КСУ визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) Закон України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV (надалі – Закон № 2222) у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття.
Про критику рішення.
Рішення одразу ж було піддане критиці. Цю критику умовно можна поділити на критику політиків (або політичну критику) та критику правників (або юридичну критику).
В більшій мірі це рішення піддавалось політичній критиці. Деякі авторитетні політики та політологи назвали його апофеозом, цинізмом, політичним авантюризмом, рейдерським захопленням влади тощо. Також висловлювались думки, що Віктор Янукович в такий спосіб повернув собі «царські» повноваження Леоніда Кучми, що КСУ став кишеньковим органом Президента України, що в державі відбулось українське ГКЧП.
Врешті-решт, результатом політичної критики стало те, що «всіх собак» влада «повісила» на недосконалість Конституції України, через що Президентом України була підтримана ініціатива Леоніда Кравчука щодо створення Конституційної асамблеї.
Інша справа – критика юридична. На ній слід зупинитись більш детально. Ця критика будується на юридичному аналізі змісту самого рішення та дій КСУ, які призвели до його прийняття. Такою критикою займаються, як правило, юристи та політичні діячі, які юридично обґрунтовують свої висновки.
Юридична критика рішення також присутня, проте її не так багато. Для прикладу, дозвольте навести публікації на сайті «Української правди».
Так, в жовтні 2010 року на сайті «Української правди» були розміщені дві статті. Перша стаття - з назвою «Страсті по Конституції» - написана відомим політиком, лідером Соціалістичної партії України Олександром Морозом.
Автор цієї статті стверджує, що розглядати Закон № 2222 на предмет його неконституційності у 2010 році - це абсурд, оскільки такого Закону просто не існує. На думку, О. Мороза, положення Закону № 2222 в момент прийняття перетворились на положення Конституції України, і стали, як би мовити, «тілом» Конституції. Отже, розглядати положення Закону № 2222 після його прийняття на предмет неконституційності - це одне і те ж, що розглядати положення Конституції України на предмет неконституційності. А таких повноважень у КСУ немає. Звідси висновок - КСУ порушив ст. 19 Конституції України, перевищив власні повноваження.
Крім того, в обґрунтування свого твердження, О. Мороз послався на те, що КСУ вже розглядав аналогічне конституційне подання у 2008 році. Кілька слів щодо цього подання.
Дійсно, в 2008 році 102 народні депутати направляли до КСУ аналогічне подання відносно Закону № 2222. За результатами розгляду цього подання була прийнята ухвала Конституційного Суду України № 6-у/2008 від 05.02.2008р. «Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 102 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про внесення змін до Конституції України", Закону України „Про внесення зміни до розділу IV „Прикінцеві та перехідні положення" Закону України „Про Конституційний Суд України"».
Мотивація відмови така, цитую:
«... Положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід'ємною складовою Конституції України - окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію.
З набуттям чинності Законом № 2222-ІУ його положення, оскаржені суб'єктом права на конституційне подання, є фактично положеннями Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., № ЗО, ст. 141), яка діє в редакції Закону № 2222-ІУ.»
Отже, аргументація О. Мороза цілком виправдана та зрозуміла.
Друга стаття має назву «Правове дикунство», її автор - співробітник Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України Микола Сірий.
Відношення автора до рішення можна відчути вже з назви самої статті. В подальшому, М. Сірий називає це рішення «загорнутим у юридично привабливу упаковку варварством».
Свою позицію автор обґрунтовує через класифікацію законів на конституційні та звичайні. Конституційні - це ті закони, норми яких містяться в Конституції (конституційно-правові норми), а звичайні - всі інші закони. Автор доводить, що Закон № 2222 є конституційним законом, а КСУ має право визнавати неконституційними лише звичайні закони. Відносно ж конституційних законів (тобто законів, що складаються із конституційних норм), КСУ уповноважений лише давати їх офіційне тлумачення, але не уповноважений за жодних підстав визнавати їх неконституційними. Конституція не уповноважує КСУ визнавати нечинність конституційної норми, в якій би юридичній формі вона не була закріплена.
Отже, на думку автора, КСУ припустився грубої помилки у визначенні правового статусу Закон № 2222.
Крім цього, автор наводить і інші аргументи в підтвердження своєї позиції, зокрема, щодо внутрішнього та зовнішнього контролю КСУ, ієрархії нормативно-правових актів тощо.
Загалом, всі доводи М. Сірого, як і доводи О. Мороза, також є достатньо юридично обґрунтованими та заслуговують на увагу.
Крім зазначених авторів, критичні зауваження з приводу даного рішення висловлювали і інші відомі правники. Але, як зазначалось вище, юридичної критики не так багато. Особисто у мене склалося враження, що юристи оминають це питання. Можна зробити кілька припущень чому це відбувається, зокрема:
- рішення набрало законної сили, є остаточним і вже виконане. У такому разі, який сенс до нього повертатись?;
- майже ні у кого не викликає сумніву той факт, що під час прийняття Закону № 2222 мало місце порушення вимог статті 159 Конституції України. Які ж тоді підстави заперечувати неконституційність Закону № 2222 ?;
- про недотримання конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону № 2222 зауважили у своїх висновках Парламентська Асамблея Ради Європи, Національна комісія із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська Комісія). Хіба можна ставити під сумнів висновки таких авторитетних установ ?
Однієї критики замало.
Загалом, важливість політичної та юридичної критики не підлягає сумніву. Саме завдяки цій критиці відбулось суспільне обговорення цього рішення КСУ, сформувалась громадська думка щодо нього і, як результат, – українське суспільство надало певну оцінку діям КСУ щодо його прийняття. Зокрема, результатом політичної критики слід визнати загальносуспільне невдоволення скасуванням політреформи 2004 року, а результатом юридичної критики – підставні та обґрунтовані твердження юристів про неправовий характер даного рішення, порушення Конституції України під час його прийняття та перевищення КСУ своїх повноважень.
В той же час, у вищезазначеної критики є недолік, який полягає в тому, що вона (критика) обмежується лише політичною та юридичною оцінкою, через що поза її увагою залишаються відповіді на такі важливі питання, як:
- в чому причини прийняття такого рішення ?;
- чи існували у КСУ правові підстави для визнання Закону № 2222 конституційним ?;
- який правозастосовчий підхід використав КСУ при прийнятті даного рішення ? Чому він використав саме такий підхід ?;
- що слід робити далі, зокрема, які дії має вчинити українське суспільство задля усунення негативних наслідків цього рішення?
Пошуку відповіді на ці та інші питання і присвячена дана стаття.
Аналіз рішення КСУ від 30.09.2010р.
Для початку, треба проаналізувати саме рішення. Що ж установив КСУ в ході конституційного провадження у даній справі? Інформація про це міститься в мотивувальній частині рішення, яка розмішена в тексті між словами «установив» та «вирішив».
В перших двох пунктах мотивувальної частини описані зміст конституційного подання, зазначені його автори, їх обґрунтування та мотивація (пункт 1), а також вказані ті суб’єкти, які висловили свої позиції щодо цього подання (пункт 2).
Обґрунтування ж рішення наведене в пунктах 3,4,5 та 6 мотивувальної частини. Саме в цих пунктах міститься інформація, яку слід проаналізувати, зокрема:
а) Фактичні обставини справи, які встановив КСУ;
б) Правові позиції, які визначив та якими керувався КСУ;
в) Висновки, які зробив КСУ.
Фактичні обставини справи, які встановив КСУ
В ході розгляду справи, КСУ визнав доведеними такі факти.
До Верховної Ради України (надалі – ВРУ) надійшов проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України», який був зареєстрований за № 4180 (надалі – законопроект № 4180).
На виконання вимог статті 159 Конституції України, законопроект № 4180 був направлений до КСУ для надання висновку щодо його відповідності статтям 157 та 158 Конституції України.
10.12.2003 року КСУ надав відповідний висновок.
В подальшому, законопроект № 4180 був доопрацьований. В ході доопрацювання до нього були внесені зміни, доповнення, уточнення.
23.06.2004 року ВРУ схвалила доопрацьований законопроект, після чого він знову був направлений до КСУ для надання висновку в порядку статті 159 Конституції України.
12.10.2004 року КСУ вдруге надав висновок на законопроект № 4180.
Під час подальшого розгляду законопроекту № 4180 Верховною Радою України до нього вдруге були внесені поправки (зміни). Однак змінений вдруге законопроект № 4180 не був направлений до КСУ для надання вищезгаданого висновку, а 08.12.2004р. був розглянутий і ухвалений ВРУ як Закон № 2222 (тобто без попереднього отримання висновку КСУ).
Окрім вищезазначеного, КСУ в своєму рішенні встановив такі факти:
- факт змістовної різниці тексту законопроекту № 4180, щодо якого він надав висновок від 12.10.2004р., та тексту Закону № 2222, а також перерахував пункти та частини статей, які змістовно різняться;
- факт прийняття Закону № 2222 разом із постановою ВРУ «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України» № 2223-IV та Законом України "Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» № 2221-IV.
Правові позиції, які визначив та якими керувався КСУ
Приймаючи рішення, КСУ виходив з таких правових позицій:
- ВРУ повноважна вносити зміни до Конституції України виключно в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України (пункт 1 частини 1 статті 85 Конституції України);
- наявність відповідного висновку КСУ є обов'язковою умовою розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України на пленарному засіданні ВРУ;
- законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається ВРУ за наявності висновку КСУ щодо відповідності його вимогам статей 157 і 158 Конституції України (стаття 159 Конституції України);
- передбачена статтею 159 Конституції України особлива процедура розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України спрямована на те, щоб не допустити внесення змін до Основного Закону України, які б суперечили вимогам статей 157 і 158 Конституції України;
- здійснення КСУ попереднього (превентивного) контролю відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам, встановленим статтями 157 і 158 Конституції України, з усіма можливими поправками, внесеними до нього у процесі розгляду на пленарному засіданні ВРУ, є невід’ємною стадією конституційної процедури внесення змін до Основного Закону України;
- обов’язковій перевірці на відповідність статтям 157 і 158 Конституції України підлягає не тільки законопроект, поданий до ВРУ в порядку статей 154, 155 і 156 Конституції України, але й усі можливі поправки, внесені до нього у процесі його розгляду на пленарному засіданні ВРУ (стаття 159 Конституції України);
- законопроект, який за висновком КСУ відповідав вимогам статей 157 і 158 Конституції України і до якого було внесено поправки під час розгляду на пленарному засіданні ВРУ, також підлягає перевірці Конституційним Судом України щодо відповідності цього законопроекту вимогам зазначених статей Конституції України перед прийняттям його як закону про внесення змін до Конституції України.
- КСУ повинен здійснювати наступний конституційний контроль щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності.
- підставою для втрати чинності законом у цілому або його окремими положеннями є, зокрема, визнання закону, його окремих положень такими, що втратили чинність, єдиним органом законодавчої влади - ВРУ, або визнання їх такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні – КСУ;
- закони за рішенням КСУ визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (стаття 152 Конституції України);
- конституційному контролю підлягає не зміст Закону № 2222, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення;
- закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (частина друга статті 152 Конституції України).
Висновки, які зробив КСУ
За результатами розгляду справи, КСУ дійшов таких висновків:
- 08.12.2004 року ВРУ розглянула Законопроект № 4180 з поправками, щодо якого КСУ не давав висновку, і ухвалила Закон № 2222, чим порушила вимоги частини другої статті 19, статті 159 Конституції України;
- ВРУ прийняла Закон № 2222, не дотримавши встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення, чим порушила положення її частини другої статті 6, частини другої статті 19, пункту 1 частини першої статті 85, статті 159 Конституції України;
- одночасне прийняття самостійних правових актів, предмет регулювання яких та визначені у статтях 91, 155 Конституції України процедури їх розгляду і ухвалення є різними, свідчить про порушення Верховною Радою України частини другої статті 19 Конституції України при прийнятті Закону № 2222;
- визнання неконституційним Закону N 2222 у зв'язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222.
Неважко побачити, що майже всі висновки КСУ зведені до обвинувачень ВРУ в порушенні норм Конституції України під час ухвалення Закону № 2222, у зв’язку з чим цей закон і був визнаний неконституційним.
Як на мене, вищезазначені висновки є логічним наслідком правозастосовчого підходу, який був застосований КСУ при прийнятті даного рішення. Через це, правозастосовчому підходу слід приділити особливу увагу.
(ДАЛІ БУДЕ)
