Реформування країни: проблеми сьогодення (ч. 7)
Продовження. Частина 1 цієї статті була надрукована 28.09.2014; частина 2 - 02.11.2014; частина 3 - 25.11.2014; частина 4 - 11.03.2015; частина 5 - 18.04.2015, частина 6 - 03.07.2015.
Етап восьмий:
«Обговорення концепції реформи»
Обговоренню концепції реформи передує її оприлюднення в електронному та/або друкованому вигляді. Задля цього необхідно розповсюдити текст концепції в якомога більшій кількості інформаційних інтернет-ресурсів, в засобах масової інформації, в соціальних мережах тощо.
Саме ж обговорення повинно відбуватись у таких чотирьох напрямках:
Напрямок перший «Ідеологія реформи – правові механізми»
В межах цього напрямку обговорюється те, наскільки автор (автори) концепції реформи правильно, повно і всебічно відобразили в створених правових механізмах ідеологію реформи; чи є запропоновані правові механізми оптимальними для реалізації ідеології реформи (з точки зору правотворчості); чи відповідає зміст правових механізмів реформаторським ідеям ідеології реформи; чи є цей зміст є правовим;
Напрямок другий «Правові механізми – законодавчі механізми»
Тут до обговорення пропонується коло питань, пов’язаних з поміщенням правових норм правових механізмів в статті законодавчих механізмів; з поміщенням правових інститутів правових механізмів в розділи (глави, параграфи, пункти) законодавчих механізмів. Ці питання стосуються того, наскільки правильно і оптимально (з точки зору юридичної техніки) правові норми і правові інститути правових механізмів були оформлені в статті та розділи (глави, параграфи, пункти) законодавчих механізмів; чи не відбулась під час цього оформлення втрата або викривлення змісту цих правових норм і правових інститутів; чи правильно сформовані законодавчі механізми (з точки зору ефективності правозастосування);
Напрямок третій «Законодавчі механізми – модельні законопроекти»
Предметом обговорення в межах цього напрямку є система кожного модельного законопроекту, зокрема те, наскільки автор (автори) концепції реформи правильно і оптимально (з точки зору юридичної техніки) визначили систему кожного з модельних законопроектів; наскільки законодавчі механізми, як елементи цієї системи, правильно підібрані для цілей ефективного законодавчого регулювання; наскільки система модельних законопроектів відповідає системі діючих законів країни;
Напрямок четвертий «Модельні законопроекти – пакет реформаторських законопроектів (модельних)»
В межах даного напрямку обговорюється те, наскільки ефективним і оптимальним є склад модельних законопроектів в пакеті реформаторських законопроектів (з урахуванням особливостей функціональності діючої системи законів країни); наскільки пакет реформаторських законопроектів (модельних) гармонує з діючою системою законів країни.
Обговорення у вищезазначених напрямках дозволяє охопити весь спектр питань, пов’язаних як з формуванням змісту реформи, так і з формуванням механізмів впровадження реформи (нової реформаторської якості) в життя. При цьому, безпосереднє відношення до формування змісту реформи має перший напрямок, а до формування механізмів впровадження реформи в життя – другий, третій і четвертий напрямки.
Складність побудови концепції реформи зумовлює те, що її обговорення має бути тільки фаховим. Якщо, приміром, в обговоренні реформаторських ідей та ідеології реформи можуть брати участь і громадські активісти, і пересічні громадяни, то в обговоренні концепції реформи обов’язково повинні брати участь фахівці відповідної сфери реформування. Це, зокрема, науковці-правники, юристи-практики, експерти у відповідній сфері реформування, спеціалісти підприємств, організацій, установ відповідної сфери реформування тощо. Отримання від них пропозицій, рекомендацій, висновків щодо концепції реформи і є метою обговорення.
Представники органів державної влади, діяльність яких пов’язана з відповідною сферою реформування, також можуть брати участь в обговоренні концепції реформи, але в статусі звичайних суб’єктів обговорення, без якихось привілеїв щодо обов’язковості врахування їхніх зауважень та пропозицій. Це пов’язано з тим, що концепція реформи (за запропонованою правовою технологією реформування) є продуктом суто правотворчої діяльності представників громадянського суспільства, а не держави. В даному випадку, держава – це об’єкт реформування, а не суб’єкт. І не повинно бути так, що держава сама себе реформує.
Обговорення концепції реформи має відбуватись як в усному, так і в письмовому форматі. Усний формат передбачає проведення круглих столів, конференцій, форумів (інтернет-форумів) тощо з чітко окресленим предметом обговорення відповідно до вищезазначених напрямків обговорення та за обов’язкової участі автора (авторів) концепції, які повинні її презентувати і відповісти на всі поставлені під час дискусії питання.
Письмовий формат передбачає направлення тексту концепції реформи відповідним науковим установам, вищим навчальним закладам, органам державної влади і місцевого самоврядування у відповідній сфері реформування з пропозицією (проханням) надати у письмовій формі експертні (наукові) висновки, пропозиції, рекомендації тощо по напрямках обговорення.
Важливо відмітити, що обговорення концепції реформи в межах даного етапу реформування не передбачає з’ясування питань, пов’язаних з зовнішніми перешкодами впровадження реформи на кшталт питань: чи здатний нинішній склад парламенту впровадити реформу; чи знайдеться необхідна кількість «голосів» за пакет реформаторських законопроектів; чи підпише Президент України прийняті закони. Всі ці питання вирішується на наступних етапах реформування. А, як вже зазначалось, в межах даного етапу обговорюються сформований в концепції зміст реформи та механізми впровадження реформи в життя, як нової реформаторської якості.
Етап дев’ятий:
«Остаточне формування концепції реформи»
В межах даного етапу, концепція реформи набуває свого остаточного вигляду і стає придатною для подальшого «споживання» на наступних етапах реформування.
Остаточне формування концепції реформи розпочинається з опрацювання висновків, рекомендацій, пропозицій, зауважень та інших матеріалів, отриманих в ході її обговорення. Це опрацювання здійснюють автор (автори) концепції після того, як обговорення буде закінчене.
Передусім, автор (автори) концепції реформи мають визначитись, які матеріали обговорення потрібно взяти до уваги при остаточному формуванні концепції, а які відкинути. Провівши це «сортування», автор (автори) переходять до коригування положень концепції на підставі прийнятих (взятих до уваги) матеріалів обговорення, після чого ухвалюють концепцію в остаточній редакції.
Власне ухваленням концепції реформи в її остаточній редакції і закінчується технологічний процес створення змісту нової реформаторської якості і механізмів впровадження цієї нової якості в діючу систему законів країни. З цього моменту інтелектуальний продукт - концепція реформи – готовий до подальшого «споживання» в межах наступних етапів реформування.
Але перед тим, як перейти до цих етапів, необхідно зробити невеличкий відступ і окреслити особливості наступних чотирьох етапів реформування – десятого, одинадцятого, дванадцятого та тринадцятого.
«Особливості десятого, одинадцятого,
дванадцятого та тринадцятого етапів реформування»
Як було зазначено в останніх абзацах сьомого етапу реформування, концепція реформи налічує в собі два структурні елементи.
Перший - це формування змісту реформи, що означає безпосереднє створення нової реформаторської якості, яка, як вже неодноразово зазначалось, завжди має бути правова. Цей структурний елемент виникає як результат роботи по формуванню перших трьох частин концепції реформи – частини 1 «Сфера реформування», частини 2 «Основні правові терміни» та частини 3 «Правові механізми».
Другий - це формування механізмів впровадження реформи в життя, що означає розробку відповідних законодавчих механізмів, за допомогою яких вже створений зміст реформи (нова реформаторська якість) впроваджується в життя (в законодавче поле). Утворюється цей структурний елемент як результат роботи по формуванню частини 4 концепції реформи «Законодавчі механізми».
Отже, завдання автора (авторів) у попередніх дев’яти етапах реформування фактично зводяться до розбудови змісту реформи і механізмів впровадження цього змісту (нової реформаторської якості) в законодавче поле.
Що стосується наступних чотирьох етапів реформування, то вони покликані вирішити сутнісно інше завдання.
На відміну від попередніх, в межах цих етапів здійснюється не створення, а безпосереднє задіяння в діючу систему законів країни вже створених (на попередніх етапах) змісту та механізмів впровадження реформи. Таке задіяння відбувається через законодавчу процедуру.
Це зумовлює нижченаведені особливості десятого, одинадцятого, дванадцятого та тринадцятого етапів реформування.
Особливість перша
Перша особливість пов’язана з використанням концепції реформи.
Якщо перший - дев’ятий етапи реформування присвячені тільки створенню концепції реформи, що вміщує в собі зміст реформи та механізми її впровадження, то на десятому - тринадцятому етапах відбувається «споживання» (використання) вже сформованої концепції реформи, як окремого цілісного інтелектуального продукту. При цьому, різні складові концепції реформи використовуються на десятому-тринадцятому етапах по-різному, а саме: модельні законопроекти у складі пакету реформаторських законопроектів (модельних) – для підготовки текстів законопроектів, якими впроваджується реформа, а ідеологія реформи і правові механізми – для обґрунтування правового змісту реформаторських законопроектів, формування стратегії їхнього просування, забезпечення збереження і захисту правового змісту цих законопроектів, недопущення його втрати (викривлення, спотворення).
Особливість друга
Друга особливість пов’язана зі зміною сфери, в якій відбувається подальший процес реформування.
Якщо на першому – дев’ятому етапах, процес реформування країни здійснюється в сфері права, то на десятому - тринадцятому етапах процес реформування переходить зі сфери права в якісно іншу сферу – в сферу політики.
Функціональна різниця між сферою права і сферою політики (в аспекті правової технології реформування) полягає в тому, що в сфері права концепція реформи «народжується», а в сфері політики - «споживається».
Сфера права обумовлює створення бажаних для громадянського суспільства ідеальних моделей законів, які містяться в концепції реформи; створює передумови для формування завжди правового змісту законів, до яких прагне громадянське суспільство, і які бажає мати в дійсності (в діючі системі законів країни).
Саме тому, під час формування концепції реформи, за основу беруться потреби громадянського суспільства в реформах, які обов’язково засновані на праві. І в результаті роботи над концепцією виходить така собі ідеально-правова законодавча модель реформи, яка представлена у формі пакету реформаторських законопроектів (модельних).
Отже, концепція реформи в сфері права завжди «народжується» правовою.
Сфера політики - це сфера реального (а не ідеально-правового) буття країни, в якій відбувається подальше «споживання» концепції реформи, особливо її частини «Законодавчі механізми». Сфера політики особлива тим, що саме тут (в цій сфері) законопроекти перетворюються на закони, і у такий спосіб задіюються в діючу систему законів країни. Через це, впроваджуючи ту чи іншу реформу (в нашому випадку - реформу від громадянського суспільства, оформлену у вигляді концепції), сферу політики не можна оминути.
Оскільки політика – це сфера сьогоденних реалій, то в ході впровадження тієї чи іншої реформи від громадянського суспільства («споживання» концепції реформи), законодавці мають враховувати не тільки бажані для громадянського суспільства ідеально-правові моделі реформаторських законопроектів (модельних), які містяться в концепції реформи, а й реалії того суспільного стану, в якому перебуває країна і світ на момент реформування. Наприклад, не кожна реформа (або її частина) може бути впроваджена сьогодні і зараз, якщо Україна де-факто знаходиться в стані війни або якщо для цього не вистачає фінансування.
Через це, було б неправильно і нерозумно задіяти пакет реформаторських законопроектів (модельних) в діючу систему законів країни без врахування реалій суспільного буття країни. Водночас, необхідно зробити все об’єктивно можливе, щоб правовий зміст і мета реформаторських законопроектів (модельних) були реалізовані в ході впровадження реформи в життя.
Необхідно врахувати і «зворотний бік» просування реформ, який існує в сфері політики. Тут на шляху реформи можуть постати приватно-політичні інтереси законодавців, які далекі від намірів щось реформувати в країні. Враховуючи це, доречно виділяти два види політичних інтересів, які можуть стати на заваді просування реформи, зокрема:
а) Об’єктивні політичні інтереси. Ці інтереси походять з об’єктивних обставин, які не дозволяють запровадити реформу у варіанті громадянського суспільства, через певні об’єктивні чинники (воєнний стан, недофінансування, не наразі). В цьому випадку реформу у варіанті громадянського суспільства (чи її частину) можуть відтермінувати або відкоригувати. Але це не означає неможливість в майбутньому її впровадити в повному обсязі;
б) Суб’єктивні політичні інтереси. Ці інтереси походять від суб’єктів політики (зокрема, законодавців), і вони не завжди збігаються з правовими інтересами громадянського суспільства. Зокрема, народні депутати можуть мати своє суб’єктивне бачення змісту реформи та механізмів її впровадження, і тому можуть відмовитись підтримати варіант реформи від громадянського суспільства; або ж можуть відмовитись підтримати реформу від громадянського суспільства через те, що вона суперечить інтересам олігархів, яким ці народні депутати служать; або ж провладні народні депутати не отримали вказівки «зверху» дати «зелене світло» реформі тощо.
Підсумовуючи вищезазначене, можна стверджувати таке:
а) Перехід процесу реформування зі сфери права в сферу політики є об’єктивно необхідним і неминучим, оскільки лише в сфері політики можливий процес «перетворення» модельних законопроектів концепції реформи на діючі закони країни. Це єдиний спосіб задіяння нової реформаторської якості в законодавче поле, і лише це «перетворення» дозволить стверджувати, що відбулось реальне впровадження реформи в життя;
б) В сфері політики висуваються свої вимоги до реформування. Якщо в сфері права здійснюється побудова оптимальної моделі реформи (виходячи з засад права, побудови і функціонування діючої системи законів країни), то сфера політики передбачає врахування в процесі реформування не тільки положень концепції реформи (як продукту суто правового), а й об’єктивних реалій стану країни на тому етапі її існування та розвитку, на якому відбувається процес реформування.
І як би не хотілося громадянському суспільству впровадити модельні законопроекти з їхнім стовідсотковим правовим змістом, іноді це неможливо зробити через вищеназвані об’єктивні та суб’єктивні політичні інтереси законодавців.
До речі, варто зазначити, що в демократичній країні політичні процеси, що відбуваються в сфері політики, завжди повинні залежати від правових процесів, які відбуваються в сфері права. Інакше кажучи, сфера політики повинна бути поглинена сферою права, існувати і функціонувати в сфері права. Це забезпечить правову спрямованість політики держави. Саме таку державу і слід вважати правовою державою. А в недемократичній країні, навпаки, сфера права функціонує в сфері політики, поглинається нею. Це призводить до спотворення змісту права, як це відбулось в радянській правовій ідеології.
Особливість третя
Третя особливість пов’язана з сутнісною різницею в процедурі здійснення реформування на першому – дев’ятому та десятому – тринадцятому етапах.
Зокрема, формування ідеології та концепції реформи на першому – дев’ятому етапах реформування відбувається в ході правотворчої діяльності. Під правотворчою діяльністю в правовій технології реформування будемо розуміти реформаторську діяльність, в межах якої формуються реформаторські ідеї, як складові ідеології реформи; створюються правові норми і правові інститути, як складові правових механізмів; формуються складові законодавчих механізмів - статті (пункти, абзаци, частини статті) і законодавчі інститути (параграфи, глави, розділи) майбутніх модельних законопроектів; створюється модельні законопроекти, як система законодавчих механізмів; формується пакет реформаторських законопроектів (модельних).
Інакше кажучи, в ході правотворчої діяльності відбувається розбудова правової моделі реформи, зміст і форма якої завжди відповідає природному праву.
Що стосується реформаторської діяльності на десятому – тринадцятому етапах, то цю діяльність в правовій технології реформування будемо іменувати законотворчою. В межах законотворчої діяльності відбувається безпосереднє задіяння пакету реформаторських законопроектів (як складової концепції реформи), в діючу систему законів країни; «перетворення» модельних законопроектів спочатку на реформаторські законопроекти, а потім – на закони.
Правотворча і законотворча діяльності сутнісно різняться між собою. В цьому можна переконатись, окресливши такі відмінності між ними:
Відмінність перша (за змістом) Правотворча діяльність заснована виключно на ідеологічних засадах і принципах природного права, що зумовлює стовідсотковий правовий зміст ідеології і концепції реформи.
Законотворча діяльність не заперечує принципів права і, в ідеалі, прагне до їхньої реалізації в законах. Однак, при формуванні законопроектів і законів в ході законотворчої діяльності, враховуються не тільки вимоги права, а й об’єктивні реалії того стану, в якому перебуває країна на тому етапі її розвитку, коли відбувається реформування. Інакше кажучи, на законотворчу діяльність впливає той реальний стан суспільних справ в країні, який залежить від світової політики, внутрішньої та зовнішньої політики держави, інших суспільно важливих об’єктивних чинників.
Також, на законотворчу діяльність впливають і негативні чинники, зокрема, як приватно-політичні інтереси законодавців, які лобіюють інтереси олігархічних кланів тощо;
Відмінність друга (за суб’єктом) Суб’єктами правотворчої діяльності є виключно інституції громадянського суспільства, такі як політичні партії (мається на справжні партії, а не кишенькові), громадські об’єднання, навчальні заклади, наукові установи (центри, інститути тощо), - тобто всі ті, хто може бути залучений до реформування країни від імені громадянського суспільства.
Суб’єкти законотворчої діяльності – це ті, хто відповідно до Конституції та законів України залучені до процесу формування законів (законотворення), починаючи від реєстрації законопроекту в Апараті Верховної Ради України і закінчуючи його оприлюдненням. Це народні депутати, Кабінет Міністрів України, Президент України, які на підставі та в порядку, передбаченому Конституцією і законами країни, мають право законодавчої ініціативи; Верховна Рада України (надалі – ВРУ), як єдиний державний орган, що повноважний приймати закони; Президент України, який підписує та оприлюднює закони.
Формування концепції реформи (в тому числі і модельних законопроектів) в процесі правотворчої діяльності відбувається за процедурою, визначеною автором (авторами) концепції, відповідно до правил правової технології реформування, а в частині створення законодавчих механізмів, модельних законопроектів та пакету реформаторських законопроектів (модельних) – і з врахуванням правил юридичної техніки.
Формування законопроектів в процесі законотворчої діяльності відбувається в порядку законодавчої процедури, положення якої закріплюються у відповідному законі.
Як вбачається з розділу IV «Законодавча процедура» Регламенту Верховної Ради України (надалі – Регламент ВР), який затверджений Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» № 1861-VI від 10.02.2010 року, законодавча процедура починається з оформлення законопроектів (ст. 90 Регламенту ВР), і закінчується оприлюдненням закону (ст. 139 Регламенту ВР).
Відповідно до цього розділу, основними етапами законодавчої процедури за українським законодавством є: підготовка тексту законопроекту та текстів супровідних документів до нього; реєстрація законопроекту в Апараті Верховній Раді України; попередній розгляд законопроекту у відповідних комітетах Верховної Ради України, отримання відповідних висновків; включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради України; винесення законопроекту на пленарне засідання Верховної Ради України; розгляд законопроекту на пленарному засіданні в першому читанні та прийняття його за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання; розгляд законопроекту на пленарному засіданні в другому читанні з дорученням головному комітету підготувати його до третього читання; прийняття закону в цілому (в ході розгляду законопроекту на пленарному засіданні в третьому читанні); підписання прийнятого закону Головою Верховної Ради України та направлення його на підпис Президенту України; підписання прийнятого закону Президентом України або накладення на нього вето; опублікування підписаного Президентом України закону; набрання чинності законом з дати його опублікування або з іншої дати, визначеної в законі, але не раніше дати його опублікування (оприлюднення);
Ці етапи законодавчої процедури будуть розглянуті в межах наступних етапів реформування, починаючи з десятого етапу.
Відмінність третя (за результатом) Результатом правотворчої діяльності є концепція реформи, в т.ч. і модельні законопроекти (пакет реформаторських законопроектів (модельних) у складі концепції реформи. Як було зазначено вище (під час аналізу частини 4 «Законодавчі механізми» концепції реформи), модельні законопроекти – це складова концепції реформи, її законодавча модель, яка побудована виключно на правових засадах і являє собою логічне продовження (і заключну складову) трьох інших складових концепції реформи - ідеології реформи, правових механізмів та законодавчих механізмів.
Що стосується законотворчої діяльності, то її первинний результат – це законопроекти, якими безпосередньо впроваджується реформа (надалі будемо їх іменувати «реформаторські законопроекти»), а остаточний результат - це закони, прийняті Верховною Радою України, які оприлюднені і введені в дію у встановленому порядку.
Реформаторські законопроекти - це проекти законів, які формуються в ході законодавчої процедури, порядок якої визначений Регламентом ВР. Важливим (для цілей впровадження реформи) є те, що виключно в ході законодавчої процедури реформаторські законопроекти можуть бути прийняті парламентом і набути статусу діючих законів країни.
Спільне між модельним законопроектом і реформаторським законопроектом в тому, що вони формуються за однією і тією ж формою – у формі законопроекту, і за формою нічим один від одного не відрізняються. Зокрема, і у модельного законопроекту, і у реформаторського є назва, розділи, статті, прикінцеві та перехідні положення тощо.
А основна відмінність між ними полягає в тому, що формуються вони за різними процедурами: модельний законопроект - в ході правотворчої діяльності, а реформаторський законопроект – в ході законодавчої процедури, що є складовою законотворчої діяльності.
Отже, головне, чого «не вистачає» модельному законопроекту для того, щоб стати законом – це проходження законодавчої процедури в порядку, визначеному розділу IV «Законодавча процедура» Регламенту ВР. Через це, для того, щоб бути задіяними в діючу систему законів країни, модельні законопроекти спочатку повинні «перетворитись» на реформаторські законопроекти, а потім – на закони. А таке «перетворення» відбувається виключно в межах законодавчої процедури, яка починається з виконання вимог статей 90 та 91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Недотримання цих вимог не дозволяє розпочати законодавчу процедуру.
Відмінність четверта (за сферою)Правотворча діяльність здійснюється в сфері права, а законотворча – в сфері політики. Саме через це, неможливо оминути сферу політики в процесі реформування, оскільки лише в цій сфері провадиться законотворча діяльність – єдина процедура, в ході якої модельні законопроекти концепції реформи можуть «перетворитись» на діючі закони країни.
Власне, через це і існує необхідність в подальших шести етапах реформування, в межах яких концепція реформи служить змістовною основою для:
- формування текстів законопроектів, якими впроваджується реформа (реформаторських законопроектів);
- розробки стратегії просування реформаторських законопроектів;
- обґрунтування та збереження правового змісту реформаторських законопроектів;
- здійснення громадського контролю за правильним (відповідно до їхнього правового змісту) застосуванням прийнятих законів (в ході законозастосовчої діяльності);
- корегування змістовних недоліків прийнятих законів, якщо такі будуть виявлені в ході законозастосовчої діяльності.
Особливість четверта
Четверта особливість пов’язана з суб’єктами реформування.
Справа в тому, що подальше просування реформи здійснюють не тільки представники громадянського суспільства, які діють у сфері права (автор (автори) концепції реформи, науковці, експерти від громадянського суспільства тощо), а й представники держави, які діють у сфері політики (суб’єкти законодавчої ініціативи, зокрема, народні депутати тощо).
Як вже зазначалось, формування ідеології і концепції реформи (в тому числі і модельних законопроектів) на першому – дев’ятому етапах реформування здійснюється виключно суб’єктами громадянського суспільства, якими є автори концепції, громадські активісти, науковці, експерти з громадянського суспільства, журналісти, що працюють в юридичній сфері, представники політичних партій та/або громадських об’єднань тощо. В межах цих етапів, представники державного сектору не беруть (і не повинні брати) участь в реформуванні, за виключенням участі в обговоренні концепції реформи.
Коли ж концепція реформи (разом з пакетом реформаторських законопроектів (модельних) «переміщується» із сфери права (правотворення) в сферу політики (законотворення), представники громадянського суспільства не мають правових можливостей самостійно просувати правову реформу далі, зокрема:
- не мають законних підстав самостійно (за власною ініціативою) розпочати законодавчу процедуру, оскільки не є суб’єктами законодавчої ініціативи;
- не можуть зареєструвати пакет реформаторських законопроектів (модельних) в Апараті ВР, бо таке право належить тільки суб’єктам законодавчої ініціативи.
- не мають законодавчих можливостей самостійно супроводжувати просування модельних законопроектів далі, в межах законодавчої процедури.
Фактично це означає, що подальше «перетворення» пакету реформаторських законопроектів (модельних) на закони стає неможливим без участі суб’єктів законодавчої ініціативи.
Відповідно до частини 1 статті 93 Конституції України, суб’єктами законодавчої ініціативи є Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. (ч. 1 ст. 93 Конституції України).
Вочевидь, що не кожен суб’єкт законодавчої ініціативи погодиться взяти участь в подальшому просуванні тієї чи іншої реформи, а погодиться лише той, хто підтримує концепцію реформи і механізми її задіяння.
Через це, представники громадянського суспільства-ініціатори реформи мають провести відповідну роботу по пошуку тих суб’єктів законодавчої ініціативи, які погодяться (особисто або через своїх представників) прийняти участь в подальшій роботі по впровадженню реформи в ході законотворчої діяльності. Ймовірно, такими суб’єктами законодавчої ініціативи можуть бути: народні депутати з числа членів політичних партій демократичного напрямку, або народні депутати-колишні громадські активісти (експерти від громадянського суспільства) тощо.
Таким чином, особливістю десятого – тринадцятого етапів реформування є те, що розпочати процес задіяння пакету реформаторських законопроектів (модельних) в законодавче поле країни виявляється неможливим без залучення до цього процесу суб’єкта (суб’єктів) законодавчої ініціативи. Через це, для того, щоб модельні законопроекти з часом «перетворились» на діючі закони, якими впроваджується реформа, необхідна робота не тільки суб’єктів громадянського суспільства, а й робота суб’єктів законодавчої ініціативи.
У суб’єктів законодавчої ініціативи в цій роботі особливе завдання – представляти інтереси громадянського суспільства в парламенті, а також супроводжувати реформаторські законопроекти по всіх етапах законодавчої процедури.
Особливість п’ята
П’ята особливість пов’язана з організацією роботи по подальшому впровадженню реформи.
На першому – дев’ятому етапах реформування, питання організації роботи не є таким актуальним, як на наступних етапах. Це пов’язано передусім з тим, що створюючи ідеологію і концепцію реформи, автор (автори) концепції реформи самостійно обирають зручний для них формат роботи, оскільки головним, в даному випадку, є результат, а не процес. А результат – це створення інтелектуального продукту (концепції реформи) належного рівня якості.
На десятому – тринадцятому етапах реформування маємо діаметрально іншу ситуацію. Пов’язано це з тим, що в подальших етапах реформування необхідна обов’язкова участь суб’єктів законодавчої ініціативи, а також з тим, що процес реформування переміщується із сфери права в сферу політики, про що було сказано вище.
У зв’язку з цим, для подальшого впровадження реформи в межах десятого – тринадцятого етапів, необхідна спеціальна форма організації роботи, яка має забезпечити спільну плодотворну діяльність представників громадянського суспільства і суб’єктів законодавчої ініціативи по подальшому впровадженню реформи.
В якості такої форми організації роботи можна запропонувати створення робочої групи з впровадження реформи.
Робоча група з впровадження реформи(надалі – РГВР) - це колектив фахівців-реформаторів, який формується з числа автора (авторів) концепції реформи, експертів від громадськості, інших фахівців (громадський сектор) та представників державного сектору (народних депутатів, інших суб’єктів законодавчої ініціативи, їхніх представників, які підтримують реформу і погодились на пропозицію громадськості взяти участь в роботі РГВР), що об’єдналися задля подальшої сумісної роботи по задіянню пакету реформаторських законопроектів (модельних) в діючу систему законів країни в ході законодавчої процедури.
Отже, РГВР створюється з метою супроводження впровадження реформи на всіх етапах проходження законодавчої процедури.
Формування РГВР. РГВР формується представниками громадянського суспільства-ініціаторами реформи за результатами відповідних консультацій з громадськістю.
Представники громадянського суспільства-ініціатори реформи визначають, хто з суб’єктів законодавчої ініціативи міг би підтримати реформу, після чого роблять їм відповідну пропозицію увійти до складу РГВР. Якщо суб’єкт законодавчої ініціативи, то на спільному засіданні представників громадянського суспільства-ініціаторів реформи та суб’єктів законодавчої ініціативи затверджується персональний склад РГВР.
Склад РГВР. До складу РГВР обов’язково мають увійти:
а) Автори концепції реформи (від громадськості);
б) Експерти з реформування (від громадськості);
в) Суб’єкти законодавчої ініціативи (від державного сектору)
За бажанням, до складу РГВР можуть увійти:
а) Науковці, правники, адвокати, представники профільних (по сфері реформування) громадських об’єднань, інші фахівці, що мають відношення до сфери реформування (від громадськості);
б) Інші представники державного сектору, які підтримують реформу і бажають прийняти участь в роботі по її впровадженню. Це можуть бути народні депутати, помічники народних депутатів, представники Президента України, Кабінету Міністрів України, профільних (по сфері реформування) міністерств та відомств, інші співробітники органів державної влади, діяльність яких напряму пов’язана зі сферою реформування, судді (в т.ч. судді у відставці) тощо.
Завдання РГВР. Основними завданнями РГВР є:
а) Супроводження процесу впровадження реформи в межах законодавчої процедури. Таке супроводження передбачає: формування текстів законопроектів, якими впроваджується реформа (реформаторських законопроектів), розробка стратегії просування цих законопроектів, формування доводів на їхню підтримку, формування заперечень на критику опонентів тощо (інтелектуальна складова роботи РГВР).
б) Максимальне збереження і захист правового змісту реформи, сформованого в концепції. Це означає, що РГВР має здійснити все можливе для того, щоб правовий зміст пакету реформаторських законопроектів (модельних), як складової концепції реформи, не був втрачений під час формування реформаторських законопроектів (а в подальшому – законів) в ході законодавчої процедури (захисна складова роботи РГВР).
в) Забезпечення (в ході законодавчої процедури) пріоритету правового інтересу громадянського суспільства по відношенню до політичних інтересів тих, хто при владі; недопущення того, щоб в ході законодавчої процедури правовий інтерес громадськості був підмінений (спотворений) політичними інтересами окремих політиків, діяльність яких далека від реформування (політична складова роботи РГВР).
Існують і інші, більш конкретні завдання РГВР. Вони будуть розглянуті нижче, в ході аналізу кожного наступного етапу реформування.
На цьому закінчується відступ від основного матеріалу. Нижче буде продовжений подальший аналіз етапів реформування, зокрема, десятого, одинадцятого, дванадцятого та тринадцятого етапів.
Етап десятий:
«Первісне формування текстів
законопроектів, якими впроваджується реформа»
/ДАЛІ БУДЕ/
