Реформування країни: проблеми сьогодення (ч. 3)
Продовження. Частина 1 цієї статті була надрукована 28.09.2014; частина 2 - 02.11.2014.
Етап четвертий:
«Первісне формування ідеології реформи»
Вище були названі перші три етапи впровадження реформи, в межах яких формується вся сукупність реформаторських ідей в певній сфері реформування; зокрема, тоді було визначено, що остаточно сформовані реформаторські ідеї являють собою ті цеглинки нової державно-правової якості, яка має бути втілена в життя за допомогою законодавчих механізмів.
Але наразі постає питання: у який спосіб відбувається це втілення, і чи можливо зробити так, щоб для кожної окремо взятої реформаторської ідеї був розроблений свій власний законодавчий механізм її реалізації ?
На мою думку, це технологічно неможливо, і ось чому. Справа в тому, що реформаторські ідеї, хоч і створюються задля їхньої подальшої реалізації через законодавчі механізми, проте являють собою лише той матеріал (цеглинки), з якого в подальшому має бути побудована та окрема цілісна нова державно-правова якість, яка технологічно може (і повинна) бути втілена у життя через реформаторські закони. Ця окрема цілісна нова державно-правова якість надалі буде іменуватись ідеологією реформи.
Власне, первісному формуванню ідеології реформи і буде присвячений четвертий етап впровадження реформи. Але перед тим, як сформувати поняття ідеології реформи, з’ясуємо, що позначається словом «ідеологія» в загальному розумінні.
Етимологічно слово «ідеологія» походить від грецьких слів idea – ідея і logos – вчення. В філософії та науці присутні різні трактування цього слова. В більшості випадків, під ідеологією розуміють сукупність існуючих на певному етапі існування суспільства ідей, теорій і поглядів, які стосуються найважливіших сфер суспільного життя людей, і які якісно впливають на суспільні відносини, що склалися в певний момент існування суспільства. Ідеологію ще можна розуміти і як концентровану суспільну свідомість у тій чи іншій сфері життєдіяльності суспільства на певному етапі його існування.
Виходячи з даного загального визначення ідеології, а також враховуючи сутність та специфіку реформаторської діяльності, ідеологію реформи можна визначити наступним чином:
Ідеологія реформи - це сукупність взаємопов’язаних та взаємодоповнюючих реформаторських ідей у певній сфері реформування, які у своїй сукупності формують повний, уособлений та актуальний зміст тієї реформи, яка назріла для втілення у життя і потенційно може бути реалізована за допомогою відповідних законодавчих механізмів.
Нижче, задля більш чіткого розуміння ідеології реформи як категорії правової технології реформування, окреслимо її основні ознаки.
Ознака перша. Як і реформаторські ідеї, ідеологія реформи створюється (формується). При цьому «будівельним матеріалом», з якого створюється ідеологія реформи, є окремі реформаторські ідеї. В даному випадку, реформаторська ідея і ідеологія реформи співвідносяться як частина і ціле. Можна навести таке порівняння. Будь-яке речення (як ціле) утворюється за допомогою окремих слів (як частин цілого). За допомогою цих слів формується уособлений зміст самого речення. В той же час, кожне зі слів цього речення має свій власний уособлений зміст. При цьому, задля побудови цього та інших речень, ці слова використовуються виключно відповідно до їхнього власного змісту. В результаті цього виникає речення зі своїм власним змістом, який є відмінним від змістів тих слів, з яких це речення складається. Так само і ідеологія реформи: вона формується з реформаторських ідей, кожна з яких вже має свій власний зміст, і ці реформаторські ідеї (кожна відповідно до свого змісту) беруть участь у формуванні єдиного та цілісного уособленого змісту ідеології реформи.
Ознака друга. Формування ідеології реформи фактично зводиться до відбору реформаторських ідеї за критерієм актуальності. Зокрема, ті реформаторські ідеї, які доцільно реалізувати саме зараз (в даний момент), включаються до ідеології реформи, і у такий спосіб в подальшому реалізуються. Інші ж реформаторські ідеї відкладаються до того часу, поки не виникне потреба в їхній реалізації. Але при цьому, логічність та необхідність реалізації цих реформаторських ідей не заперечується.
Ознака третя. Якщо реформаторська ідея має відношення лише до певної частини сфери реформування (наприклад, реформування судового процесу є лише частиною сфери судової реформи), то ідеологія реформи завжди охоплює всю сферу реформування - в усій її повноті. Простіше кажучи, ідеологія реформи завжди формується в межах всієї сфери реформування та охоплює при цьому всю її повноту. Можна стверджувати, що ідеологія реформи – це концентрована нова якість державно-правових інституцій та правовідносин у певній сфері реформування, яка повністю охоплює собою цю сферу.
З цього висновок: ідеологія реформи у певній сфері реформування завжди одна (наприклад, ідеологія судової реформи, ідеологія реформи правоохоронних органів тощо), тоді як кількість реформаторських ідей у цій сфері не обмежується.
Ознака четверта. Реформаторська ідея хоч і створюється задля її реалізації за допомогою законодавчих механізмів, проте не може бути реалізована самостійно (поза межами ідеології реформи), а може бути реалізована за лише умови, якщо вона є частиною (складовою) ідеології реформи.
Ознака п’ята. Ідеологія реформи, як і реформаторська ідея, не містить посилань на механізми її реалізації, а обмежується виключно змістом, який в подальшому має бути реалізований через відповідні законодавчі механізми. А визначення оптимальних механізмів реалізації ідеології реформи – це вже справа концепції реформи.
Ознака шоста. Ідеологія реформи не є простою сукупністю реформаторських ідей. До її складу входять лише ті з них, які є актуальними на час реформування. Наприклад, ідея розширення обсягу юрисдикції третейських судів до обсягу юрисдикції загальних судів є доцільною, підставною та логічно обґрунтованою (має право на існування), проте на сьогоднішній день не є актуальною, оскільки в даний час запит на третейське судочинство в Україні мінімальний.
Підсумовуючи вищевикладене (те, що стосується поняття та ознак ідеології реформи), можна зробити висновок, що в ідеології реформи виражається сутність реформи, її самобутність, основне призначення та мета. При цьому, мета ідеології реформи завжди зводиться до формування повного, єдиного та зрозумілого змісту реформи шляхом відбору і поєднання змістовно взаємопов’язаних та взаємодоповнюючих актуальних реформаторських ідей, які, поєднавшись в ідеології реформи, підлягають реалізації за допомогою законодавчих механізмів.
Далі варто зосередитись на питаннях, пов’язаних з безпосереднім формуванням ідеології реформи – її первісним формуванням. Тут є свої особливості, які полягають у такому.
Як на мене, первісне формування ідеології реформи – це суто експертна робота, яку мають проводити експерти у відповідних робочих групах. Зміст цієї роботи зводиться до того, щоб з вже наявних реформаторських ідей відібрати ті, які є актуальними (практично необхідними) до реалізації саме на момент формування ідеології реформи. Власне, актуальність (практичну необхідність) реалізації тієї чи іншої реформаторської ідеї і мають визначити експерти в ході цієї роботи шляхом її включення/не включення вдо ідеології реформи. Але не тільки це. Як на мене, первісне формування ідеології реформи – це суто експертна робота, яку мають проводити експерти у відповідних робочих групах. Зміст цієї роботи зводиться до того, щоб з вже наявних реформаторських ідей відібрати ті, які є актуальними (практично необхідними) до реалізації саме на момент формування ідеології реформи. Власне, актуальність (практичну необхідність) реалізації тієї чи іншої реформаторської ідеї і мають визначити експерти в ході цієї роботи шляхом її включення/не включення вдо ідеології реформи. Але не тільки це.
Експерти також повинні відібрати взаємопов’язані та взаємодоповнюючі реформаторські ідеї і впорядкувати їх у такий спосіб, щоб вони становили єдиний, цілісний та уособлений зміст ідеології реформи. Результатом цієї роботи має стати ідеологія реформи, яка побудована у вигляді системи. Елементами цієї системи є реформаторські ідеї – кожна зі своїм уособленим змістом.
В той же час, через уособленість змісту реформаторських ідей, системні зв’язки між ними мають бути мінімальними, оскільки кожна реформаторська ідея являє собою окрему самостійну цеглинку нової якості державно-правових інституцій та правовідносин, і однаково важлива для побудови ідеології реформи. Саме тому, в системі ідеології реформи, реформаторські ідеї не пов’язані між собою змістовно (не є носіями одного й того ж змісту), а відібрані за критеріями взаємопов’язаності (є носіями окремих близьких, але нетотожних змістів) та взаємодоповнюваності. Такий відбір варто робити у спосіб групування реформаторських ідеї по окремих ідеологічних напрямках.
В цьому аспекті, ідеологічний напрямок – це системна складова ідеології реформи, в межах якої об’єднуються та реалізуються близькі за змістом, взаємопов’язані та взаємодоповнюючі реформаторські ідеї.
Для прикладу, можна навести кілька ідеологічних напрямів, які є складовими системи ідеології судової реформи:
1. Ідеологічний напрямок «Суд як орган судової влади»
Цей ідеологічний напрямок об’єднує реформаторські ідеї, пов’язані з визначенням (а, можливо, і переосмисленням) місця та ролі суду в системі органів державної влади. До нього входять такі реформаторські ідеї:
а) Судова влада, як самостійна гілка влади, покликана виконати конституційний обов’язок держави по захисту прав і свобод людини шляхом виконання двох основних завдань.
Перше завдання - це здійснення правосудної діяльності. Мається на увазі здійснення розгляду всіх тих спорів і справ, які підвідомчі суду (цивільні, господарські спори, визнання винним у вчиненні злочину, визначення покарання за вчинення злочину, справи окремого провадження тощо), за результатами яких суд зобов’язаний прийняти справедливе, добросовісне та розумне (тобто логічне; таке, що відповідає здоровому глузду) судове рішення;
Друге завдання - це обов’язкове формування в судових рішеннях правових позицій, які повинні містити правила однакового застосування норм законів в аналогічних судових справах (за результатами розгляду (перегляду) цих справ). При цьому, ці правові позиції повинні бути справедливими і обов’язковими до застосування всіма суб’єктами права – як органами держави, так і приватними особами.
Жодних інших завдань суд не повинен виконувати (принаймні, на сьогоднішній день).
б) Судова влада, як самостійна гілка влади, становить окрему правосудну систему держави. Вона не повинна відноситись ні до правоохоронної, ні до контролюючої систем. Відмінність правосудної системи від правоохоронної та контролюючої обумовлена тим, що в правосудній системі закон є інструментарієм для прийняття судом справедливого, добросовісного та розумного судового рішення, а в правоохоронній та контролюючій системах – вимогою (керівництвом) до виконання.
в) Інші актуальні, взаємопов’язані та взаємодоповнюючі реформаторські ідеї.
2. Ідеологічний напрямок «Справедливе, добросовісне та розумне судове рішення»
Цей ідеологічний напрямок об’єднує реформаторські ідеї, пов’язані із створенням умов та законодавчих механізмів, за допомогою яких результатом будь-якого судового процесу має стати справедливе, добросовісне та розумне (у розумінні логічності, відповідності здоровому глузду) судове рішення. До нього входять такі реформаторські ідеї:
а) Судове рішення повинно бути справедливим, добросовісним та розумним. З метою формування такого рішення, суд застосовує норми законів матеріального права виключно як правовий інструментарій. Роль закону, як правового інструментарію у вирішенні судової справи зводиться до того, що при здійсненні правосуддя суд зобов’язаний не тільки правильно визначити норми закону, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин, а й оцінити ці норми на предмет того, як (у який спосіб) вони утверджують, забезпечують або захищають певне право чи свободу людини, і чи утверджують, забезпечують, захищають взагалі. Таку оцінку суд має зробити перед тим, як застосовувати певну норму закону до спірних правовідносин, і у такий спосіб визначити для себе, чи є ця норма закону правовою, тобто чи відбудеться внаслідок її застосування захист певного права чи свободу людини, чи буде таке застосування справедливим, добросовісним та розумним;
б) Справедливе, добросовісне та розумне судове рішення має стати спільною справою всіх учасників судового процесу, бути результатом діяльності не тільки суду, а й сторін у справі, зокрема, позивача і відповідача. Сторони повинні розуміти, що вони також відповідальні за прийняття судом справедливого, добросовісного та розумного судового рішення, та надавати правові позиції, які вважають справедливими. Суд має проаналізувати ці правові позиції, зробити висновок щодо них, але остаточне слово за формуванням правової позиції – за судом.
в) Інші актуальні, взаємопов’язані та взаємодоповнюючі реформаторські ідеї.
3. Ідеологічний напрямок «Професійний суддя»
Цей ідеологічний напрямок об’єднує реформаторські ідеї, які пов’язані з формуванням особистості чесного і професійного судді, зокрема:
а) Суддя має розуміти, що він повинен приймати виключно справедливі, добросовісні та розумні судові рішення, і що правові позиції, які він формує в своїх рішеннях Іменем України, апріорі сприймаються суспільством як правильні, справедливі та обов’язкові до застосування всіма суб’єктами права – як органами держави, так і приватними особами;
б) Ідея впровадження інституту суддівської законодавчої ініціативи. Зміст цієї ідеї полягає в тому, що суддя, зіткнувшись на практиці з тим, що норма закону є неправовою (тобто не є такою, що утверджує, забезпечує або захищає певне право чи свободу людини), повинен повідомити про це компонентний орган (наприклад, державну судову адміністрацію) або сам направити відповідні пропозиції до парламенту щодо внесення змін до цієї норми (нова редакція, скасування тощо), і така діяльність судді повинна заохочуватись;
в) Ідея просування талановитих суддів та стимулювання їх більш високими посадами в системі судів незалежно від віку та вислуги років. Талант, зокрема, проявляється у прийнятті справедливих, добросовісних та розумних судових рішень, а також у чіткому, простому та зрозумілому формулюванні правових позицій в цих судових рішеннях, що і є головним завданням судді;
г) Інші актуальні, взаємопов’язані та взаємодоповнюючі реформаторські ідеї.
4. Ідеологічний напрямок «Оптимальна організація судів»
Цей ідеологічний напрямок об’єднує реформаторські ідеї щодо визначення та законодавчого закріплення оптимальної організації судів, яка має забезпечити якісний рівень здійснення правосуддя, впровадження найбільш сучасних механізмів здійснення правосуддя, зокрема:
а) Ідея чіткого визначення компетенції першої, апеляційної та касаційної інстанцій, під яку і повинна формуватись система судів в України. Мається на увазі, що спочатку слід визначити оптимальну компетенцію судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій (розподіл повноважень в процесі «створення» справедливого, добросовісного та розумного судового рішення), а вже потім - під цю компетенцію - визначати систему судів, кількість ланок в цій системі, найменування судів, яким буде належати ця компетенція.
б) Ідея ліквідації всіх без винятку адміністративних посад в суді (ч. 1 ст. 20 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), які потенційно можуть впливати на діяльність судді (зокрема, посад голів судів та їхніх заступників) та одночасна передача їх повноважень судовій адміністрації (адміністративно-управлінські повноваження) та органам суддівського самоврядування (представницькі повноваження);
в) Ідея звільнення судді від «канцелярської» роботи при вирішенні питання про порушення провадження у справі, зокрема, від перевірки розміру та правильності зарахування судового збору, наявності доказів направлення стороні копії позову та доданих до нього матеріалів (господарське судочинство) тощо, та передача цих функцій відповідним підрозділам державної судової адміністрації;
г) Інші актуальні, взаємопов’язані та взаємодоповнюючі реформаторські ідеї.
5. Ідеологічний напрямок «Контроль громадянського суспільства за справедливістю, добросовісністю та розумністю судових рішень»
Цей ідеологічний напрямок об’єднує реформаторські ідеї, якими передбачається встановлення громадського контролю за справедливістю, добросовісністю та розумністю судових рішень, а також визначає громадську відповідальність судді за прийняття несправедливих рішень. Цей напрямок об’єднує такі реформаторські ідеї:
а) Ідея запровадження контролю збоку громадянського суспільства не безпосередньо за суддею (щоб не порушувати принцип його незалежності), а за результатом його діяльності тобто за справедливістю, добросовісністю та розумністю тих правових позицій, якими суддя керувався під час прийняття судового рішення або які він сформував в судовому рішенні за результатами розгляду справи;
б) Ідея моніторингу громадянським суспільством (зокрема, правозахисними громадськими організаціями) правових позицій, викладених в судових рішеннях, здійснення їхнього аналізу експертним середовищем на предмет справедливості, добросовісності та розумності, широке обговорення цих правових позицій;
в) Ідея запровадження для судді публічного виступу-доповіді щодо аналізу тих помилок, які були ним допущені під час прийняття судового рішення. Такий виступ-доповідь має відбуватись перед громадськістю (експертами, громадськими активістами тощо) із запрошенням сторін у справі;
г) Інші актуальні, взаємопов’язані та взаємодоповнюючі реформаторські ідеї.
Хотів би зазначити, що вищеназвані ідеологічні напрямки та реформаторські ідеї судової реформи наведені в якості прикладу. Вони не є вичерпними та підлягають обговоренню і коригуванню. Зокрема, робоча група з судової реформи громадської ініціативи «Реанімаційний пакет реформ» вже висловила згоду на проведення роботи в цьому напрямку.
Таким чином, для первісного формування ідеології реформи необхідно, щоб організації, діяльність яких пов’язана з реформуванням країни (політичні партії, громадські організації, науково-аналітичні центри реформаторського спрямування тощо):
а) Мали в своєму арсеналі сформовані реформаторські ідеї;
б) Створили робочу групу для формування ідеології реформи.
А наступний етап впровадження реформи – це обговорення ідеології реформи.
Етап п’ятий:
«Обговорення ідеології реформи»
Загалом, обговорення ідеології реформи проводиться на кшталт обговорення реформаторських ідей: так само сформована ідеологія реформи доводиться до відома громадськості, і громадськість висловлює свої думки щодо її змісту, вносить пропозиції, зауваження, доповнення, які акумулюються та враховується під час остаточного формування ідеології реформи. Однак є деякі особливості, які необхідно враховувати, а саме:
1. Ідеологія реформи є більш складною технологічною конструкцією, ніж реформаторські ідеї. Через це, до її обговорення доречно долучити якомога більше профільних експертних установ з метою отримання від них висновків щодо відповідності змісту ідеології реформи сучасним стандартам організації та функціонування державно-правових інституцій та правовідносин у сфері суспільного життя, що реформується.
2. Ідеологія реформи має загальносуспільне значення, відіграє більш важливу роль, ніж реформаторські ідеї, оскільки саме ідеологія реформи підлягає реалізації за допомогою законодавчих механізмів. У зв’язку з цим, обговорення ідеології реформи слід організувати так, щоб у ньому взяли участь якомога більша кількість політичних партій, державних органів всіх гілок вдали, наукових установ, організацій, які безпосередньо функціонують в певній сфері реформування.
3. Предмет обговорення в ідеології реформи дещо відрізняється від предмету обговорення реформаторських ідей. Тут, передусім, має обговорюватись повнота і зрозумілість ідеології реформи як цілісного явища, її актуальність, правильність та доцільність формування запропонованих ідеологічних напрямків, взаємопов’язаність та взаємодоповнюваність реформаторських ідей, з яких вона складається, тощо, тоді як в ході обговорення реформаторських ідей акцент робиться на їхньому змісті (логічність змісту, доцільність, можливість реалізації за допомогою законодавчих механізмів).
Формати обговорення ідеології реформи і реформаторських ідей співпадають і можуть бути різноманітними. Це і обговорення в соціальних мережах, і спеціальні заходи на кшталт презентації ідеології реформи, і круглі столи за участі членів робочої групи, яка розробила ідеологію реформи тощо.
Результатом цього обговорення завжди має бути акумулювання зауважень, доповнень, побажань щодо удосконалення ідеології реформи, інша корисна інформація, яка в подальшому враховується в ході остаточного формування ідеології реформи.
Етап шостий:
«Остаточне формування ідеології реформи»
На шостому етапі робоча група, яка розробила ідеологію реформи, вивчає та аналізує інформацію, що надійшла за результатами її обговорення, та доопрацьовує ідеологію реформи.
В межах цього етапу, робоча група остаточно визначає:
а) Перелік ідеологічних напрямків, по яких має реалізовуватись ідеологія реформи;
б) Перелік взаємопов’язаних та взаємодоповнюючих реформаторських ідей, з яких сформована ідеологія реформи.
Остаточно сформована ідеологія реформи оприлюднюється через засоби масової інформації, і є підставою для формування концепції (сьомий, восьмий та дев’ятий етапи впровадження реформи).
/ДАЛІ БУДЕ/
