Реформування країни: проблеми сьогодення (ч. 2)
Продовження. Початок (частина 1) цієї статті була надрукована в моєму блозі 28.09.2014р.
ПРОБЛЕМА ДРУГА
Друга проблема стосується питань правової технології впровадження реформи.
У нас і досі прийнято вважати, що для втілення будь-якої реформи у життя необхідно вчинити кілька дій, зокрема визначити пріоритети реформи, розробити пакет законопроектів (на основі цих пріоритетів), обґрунтувати необхідність його прийняття (як правило, це робиться в коротеньких пояснювальних записках), оприлюднити цей пакет законопроектів для громадського обговорення (скоріше, це робиться з метою презентації, а не для справжнього обговорення), проголосувати у Верховній Раді, ввести прийняті закони в дію, і на цьому все – реформа втілена.
Як на мене, для такої серйозної справи, як реформування країни, цього, м’яко кажучи, недостатньо. Нам необхідно розробити та задіяти універсальну, єдину та зрозумілу правову технологію впровадження будь-якої реформи. В межах цієї правової технології повинні бути визначені послідовні етапи впровадження реформи - від початку її впровадження до остаточного втілення у життя, а також зміст і система безпосередніх заходів, які слід здійснити на кожному етапі. В подальшому, цю правову технологію будемо іменувати правовою технологією реформування.
Отже, правова технологія реформування – це сукупність безпосередніх заходів по втіленню певної реформи у життя, які розробляються та послідовно впроваджуються в межах чітко визначених обов’язкових етапів впровадження реформи.
Цілком зрозуміло, що правова технологія конкретної реформи (в тому числі і етапи її впровадження) розробляються залежно від специфіки цієї реформи. Водночас, в межах правової технології реформування, мають бути визначені обов’язкові етапи впровадження реформи, без яких жодна реформа не може бути повноцінно втілена у життя.
На мій погляд, обов’язковими етапами впровадження будь-якої реформи мають бути:
- етап перший: «Первісне формування реформаторських ідей»;
- етап другий: «Обговорення реформаторських ідей»;
- етап третій: «Остаточне формування реформаторських ідей»;
- етап четвертий: «Первісне формування ідеології реформи»;
- етап п’ятий: «Обговорення ідеології реформи»;
- етап шостий: «Остаточне формування ідеології реформи»;
- етап сьомий: «Первісне формування концепції реформи»;
- етап восьмий: «Обговорення концепції реформи»;
- етап дев’ятий: «Остаточне формування концепції реформи»;
- етап десятий: «Первісне формування текстів законопроектів, якими впроваджується реформа»;
- етап одинадцятий: «Обговорення текстів законопроектів, якими впроваджується реформа»;
- етап дванадцятий: «Остаточне формування текстів законопроектів, якими впроваджується реформа»;
- етап тринадцятий: «Прийняття пакету законів, якими впроваджується реформа, та введення їх в дію»;
- етап чотирнадцятий: «Контроль за виконанням та дією законів, якими впроваджена реформа»;
- етап п’ятнадцятий: «Корегування недоліків законів, якими впроваджена реформа, що були виявлені в ході правозастосовчої діяльності»;
Як можна побачити, всі етапи впровадження реформи розбиті на «трійки» заходів - первісне формування, обговорення та остаточне формування. При цьому, кожна «трійка» заходів має свій окремий предмет, яким є:
а) реформаторські ідеї;
б) ідеологія реформи;
в) концепція реформи;
г) тексти законопроектів, якими впроваджується реформа.
У когось може виникнути відчуття, що запропонована правова технологія реформування занадто громіздка - аж п'ятнадцять етапів впровадження. Але слід пам’ятати, що реформування – це процес створення та впровадження нової якості державно-правових інституції і правовідносин, який вимагає чіткого розуміння того, що слід робити і в якій послідовності, а також потребує певних інтелектуальних зусиль. І кількість етапів в даному випадку не нагромаджує, а конкретизує безпосередні заходи по втіленню реформи.
До того ж, як на мене, запропоновані етапи впровадження реформи не є складними до розуміння та реалізації. Спробую це довести, обґрунтувавши кожен з них.
Етап перший:
«Первісне формування реформаторських ідей»
Формування реформаторських ідей – це самий перший етап впровадження реформи. Для початку, з’ясуємо значення слова «ідея» в загальному розумінні.
Ідея - це первісна, проста і зрозуміла інформація про певний бажаний результат, якого людина прагне досягти своєю діяльністю. Виникнення певної ідеї в свідомості людини завжди зумовлено її реальними соціальними потребами, а також необхідністю на практиці досягти того бажаного результату (бажання людини), який закладений в певній ідеї.
Відповідно до цього визначення, сформуємо поняття реформаторської ідеї.
Реформаторська ідея – це первісна, проста і зрозуміла, концентрована інформація про зміст нової якості державно-правових інституцій та правовідносин, впровадження якої є нагальною практичною потребою на певному етапі розвитку країни; містить логічно обґрунтовані підстави припускати те, що вчинення дій по впровадженню цієї нової якості є об’єктивно можливим на даний момент, та неодмінно призведе до очікуваного благого результату у вигляді усунення тих негативних наслідків у державно-правовій сфері, від яких потерпає країна.
Нижче, для більш чіткого розуміння місця реформаторської ідеї в системі правової технології реформування, визначимо її основні ознаки.
Ознака перша. Кожна реформаторська ідея формується в межах певної сфери реформування (відноситься до певної сфери реформування). Сфера реформування – це та частина державно-правової дійсності, яка безпосередньо піддається реформуванню. Наприклад, сферою реформування правосуддя є державно-правові інституції та правовідносини, які мають відношення до функціонування системи судів та інших органів, які забезпечують діяльність судів (інфраструктура правосуддя), судового процесу (судочинства), формування суддівського корпусу (професійних суддів) тощо; сферою реформування освіти є державно-правові інституції та правовідносини, які мають відношення до функціонування навчальних закладів та інших органів, які забезпечують їхню діяльність (інфраструктура освіти), організації навчально-виховного процесу, забезпечення педагогічними працівниками тощо.
Правильне визначення (окреслення) сфери реформування є запорукою успішності реформи, оскільки у такий спосіб забезпечується повнота реформи.
Ознака друга. Реформаторська ідея характеризується простотою та зрозумілістю. Як ідея побудови будинку проста і зрозуміла – побудувати світлу, теплу, затишну, комфортну оселю для проживання, так і реформаторські ідеї мають бути простими та зрозумілими і зводитись до побудови нових державно-правових інституцій та правовідносин в сфері реформування, які б відповідали сучасному розвиткові країни, були необхідні суспільству, принесли країні благо.
Водночас, простота реформаторської ідеї – річ відносна. Деякі реформаторські ідеї хоч і є простими, але їхній зміст можуть зрозуміти тільки ті, хто добре володіє необхідним обсягом знань в певній сфері реформування, і лише за умови повного розкриття змісту цих ідей. Наприклад, реформаторська ідея здійснення правосуддя виключно у спосіб застосування лише тих законів, якими утверджуються, забезпечуються або захищаються права і свободи людини (правових законів) є простою і зрозумілою тільки для тих, хто володіє необхідними правовими знаннями, розуміється на правозастосуванні, а також за умови розкриття повного змісту цієї ідеї.
Розкриття змісту реформаторської ідеї має здійснюватись за допомогою простих слів, висловлювань, з мінімальним використанням спеціальної термінології. Наприклад, реформаторською ідеєю в сфері правосуддя (судова реформа) є ідея ліквідації всіх без винятку адміністративних посад в суді (ч. 1 ст. 20 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), які потенційно можуть впливати на діяльність судді (зокрема, посад голів судів та їхніх заступників) та одночасна передача їхніх повноважень судовій адміністрації (адміністративно-управлінські повноваження) та органам суддівського самоврядування (представницькі повноваження) задля того, щоб на суддів не чинився тиск особами, які обіймають ці посади.
Як на мене, ця ідея є простою і зрозумілою, а її зміст зводиться до такого:
а) безпосередніми носіями судової влади є судді в складі суду, які є незалежними та нікому не повинні підкорятись, крім права і закону, що утверджує, забезпечує або захищає права і свободи людини. У зв'язку з цим, наявність будь-яких адміністративно-управлінських посад в суді, які б де-факто розділяли суддів на звичайних суддів та голову суду і його заступників, є нелогічним та практично невиправданим, оскільки суд не є органом виконавчої влади, де підпорядкування нижчестоящих співробітників вищестоящим є природнім та необхідним для виконання відповідних завдань держави. А суд є органом судової влади, де кожен суддя є самостійним носієм цієї влади; здійснює цю владу одноособово або у складі колегії суддів в ході розгляду кожної судової справи;
б) ліквідація посад голів та заступників голів судів реально підвищить незалежність суддів, оскільки виключить можливість впливу (тиску) на суддю з боку посадових осіб суду, які в судах де-факто виконують роль керівників, хоч де-юре і не є цими керівниками. Також, можна стверджувати, що ліквідація посад голів та заступників голів судів є реалізацією (втіленням) положень ч. 1 ст. 129 Конституції України, відповідно до якої судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. Саме закону, а не керівникам суду;
в) цілком логічно виглядає і те, що адміністративно-управлінські повноваження голови суду (зокрема, повноваження голови місцевого суду, визначені в п.п. 3, 4, 5, 7, 8 ч. 1 ст. 24 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», та аналогічні повноваження голів апеляційних та касаційних судів, голови Верховного Суду України) можуть бути передані відповідним територіальним органам Державної судової адміністрації України, оскільки саме цей орган займається організацією та забезпеченням діяльності судів (ст. 146 Закону України «Про судоустрій та статус суддів». Зокрема, можна запропонувати введення у складі територіальних органів Державної судової адміністрації України посади «судовий керуючий», який би працював за місцезнаходженням суду та організовував би всю адміністративно-управлінську діяльність (робота апарату суду, матеріально-технічне забезпечення, кадровий облік тощо).
г) цілком логічно виглядає і те, що представницькі повноваження голови суду (зокрема, повноваження голови місцевого суду, визначені в п.п. 1, 6, 8-1 ч. 1 ст. 24 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», та аналогічні повноваження голів апеляційних та касаційних судів, голови Верховного Суду України) можуть бути передані відповідним радам суддів (ст. 122 Закону України «Про судоустрій та статус суддів». Зокрема, можна запропонувати, що представницькі повноваження суду має здійснювати голова ради суддів, у зв’язку з чим навантаження у розгляді справ у нього має бути менше, ніж у інших суддів.
Ознака третя. Формування реформаторської ідеї фактично зводиться до відповіді на два питання: «Що слід зробити ?» і «Для чого це слід зробити ?». Іншими словами, реформаторська ідея містить:
а) посилання на дію (або дії), які необхідно вчинити задля впровадження нової якості державно-правових інституцій та правовідносин;
б) посилання на той бажаний результат, який очікується за наслідками вчинення цієї дії (або дій).
Наприклад, вищезгадана ідея ліквідації адміністративно-управлінських посад в суді одночасно містить в собі посилання на дію - ліквідацію цих посад (що слід зробити), та посилання на очікуваний результат – захист суддів від тиску з боку осіб, які обіймають ці посади (для чого це слід зробити); ідея здійснення правосуддя виключно у спосіб застосування лише тих законів, якими утверджуються, забезпечуються або захищаються права і свободи людини (правових законів) одночасно містить в собі посилання на дію - застосування лише тих законів, якими утверджуються, забезпечуються або захищаються права і свободи людини (що слід зробити) та посилання на очікуваний результат –забезпечення судом належного захисту прав і свобод людини (для чого це слід зробити).
Ознака четверта. Реформаторська ідея завжди створюється та існує лише з однією метою – для її подальшої реалізації за допомогою відповідних законодавчих механізмів. При цьому, реформаторська ідея ніколи не вказує на конкретні механізми її реалізації, не конкретизує ці механізми, оскільки це справа концепції реформи. Натомість, в реформаторській ідеї з самого початку повинно бути закладено логічне обґрунтування можливості її реалізації за правилами наукового передбачення (як варіант). В цьому аспекті наведу цитату з книги В.Г. Виноградова «Научное предвидение (гносеологический аналіз) («Высшая школа», Москва, 1973):
«Научное предвидение представляет собой знание о неизвестном. Но это такое неизвестное, которое вытекает из уже известных законов науки. Тот факт, что какие-то явления предсказываются на основе известных данных, и прежде всего на основе законов и теории науки, делает эти явления в определенном отношении также известными.»
Отже, можливість реалізації реформаторської ідеї має закладатись вже на стадії її формування та обґрунтовуватись на основі логіки, здорового глузду та відповідних знань. Можливість та невідворотність подальшої реалізації – це якраз те, що відрізняє реформаторську ідею від мрій та фантазій деяких «реформаторів».
Таким чином, реформаторські ідеї формуються лише з однією метою – втілити їх у життя в процесі реформи. Це означає, що ідеї є реформаторськими лише за умови, якщо вони потенційно можуть в подальшому бути реалізовані в ході реформування - шляхом визначення та розробки способів, прийомів, механізмів реалізації цих ідей. Наприклад, не можна втілити в життя ідею знищення корупції в судах лише за рахунок підвищення кваліфікації суддів, і тому цю ідею не можна вважати реформаторською. Це лише мрія. А реформаторська ідея завжди практична, і не може бути мрією.
Ознака п’ята. Кожна реформаторська ідея являє собою окрему цеглинку тієї нової якості державно-правових інституцій і правовідносин, яка через відповідні законодавчі механізми впроваджується в життя в ході реформування. Через це реформаторська ідея завжди є змістовно цілісною, має власний уособлений зміст, який не повинен «пересікатись» зі змістом інших реформаторських ідей. Наприклад, зміст реформаторської ідеї здійснення правосуддя виключно у спосіб застосування лише тих законів, якими утверджуються, забезпечуються або захищаються права і свободи людини (правових законів), не повинен «пересікатись» зі змістом ідеї тлумачення судом змісту законів виключно в напрямку утвердження, забезпечення або захисту прав і свобод людини.
Ознака шоста. Реформаторські ідеї не повинні виглядати, як чиясь мрія або фантазія; їхній зміст завжди повинен бути логічно обґрунтованим, якісно новим та практично необхідним.
Визначенням поняття реформаторської ідеї та її ознак обґрунтування першого етапу впровадження реформи не закінчується. Для більш повного розуміння змісту та значення цього етапу необхідно з’ясувати ще кілька питань, а саме:
а) Що означає первісне формування реформаторської ідеї ?
Первісне формування означає, що на першому етапі впровадження реформи реформаторські ідеї не є остаточно сформованими. На цьому етапі вони постають у тому вигляді, як їх бачить автор (автори) цих ідей. Фактично, формуванням реформаторської ідеї, автор (автори) пропонує свою версію змісту тієї нової якості державно-правових інституцій та правовідносин, носієм якої є реформаторська ідея, та обґрунтовують її. А громадське обговорення цих реформаторських ідей, а також їхнє остаточне формування відбуваються під час наступних – другого та третього - етапів впровадження реформи.
б) Хто створює реформаторські ідеї на першому етапі ?
На першому етапі впровадження реформи реформаторську ідею може створити та запропонувати до обговорення будь-яка особа чи група осіб, які мають достатні знання та досвід роботи у відповідній сфері реформування. Зокрема, це можуть бути:
- науковці, які досліджують державно-правові інституції та правовідносини у певній сфері реформування, та здатні окреслити відповідні проблеми і запропонувати реформаторські ідеї щодо їх вирішення;
- практикуючі юристи, які мають достатній досвід і знання в питаннях правозастосування у сфері реформування, та бачать недоліки у правозастосуванні і здатні запропонувати реформаторські ідеї щодо їх вирішення. Особливо, це стосується юристів, які беруть участь у розгляді судових спорів, оскільки саме в судовому рішенні остаточно визначаються правила застосування законів та інших правових актів, і виявлені недоліки судового правозастосування є дуже важливими для реформування будь-якої державно-правової сфери;
- держава в особі її органів та службових осіб, які функціонують у сфері реформування;
- громадські організації, діяльність яких спрямована на реформування певної державно-правової сфери;
- інші особи, які цікавляться питаннями реформування у відповідній державно-правовій сфері, та мають можливості і бажання розробити та запропонувати певні реформаторські ідеї.
Особливу роль на першому етапі формування реформаторських ідей має відігравати громадянське суспільство, зокрема, ті громадські організації, які ставлять за мету реформування країни.
в) Хто збирає та оприлюднює реформаторські ідеї на першому етапі ?
На мою думку, питаннями збирання та оприлюднення реформаторських ідей обов’язково (але не виключно) мають займатись громадські організації, які створені з метою провадження діяльності по реформуванню країни. Ці громадські організації на постійній основі повинні організовувати та проводити роботу по акумулюванню реформаторських ідей, їх обробці, редагуванню (без зміни змісту), з’ясовуванню суперечливих моментів, постійно співпрацювати з авторами реформаторських ідей тощо. І це має бути одним із основних завдань таких громадських організацій.
Також громадські організації повинні надавати методичну допомогу авторам реформаторських ідей, розробляти та оприлюднювати матеріали, які допоможуть авторам у створенні реформаторських ідей, створювати належні умови для такої роботи тощо.
На жаль, дуже часто можна спостерігати, що громадські організації, які ставлять за мету реформування країни, фактично перетворюються на дорадчо-погоджувальні органи у різних «робочих» групах по реформуванню, які створені майже при кожному органі державної влади; фактично підлаштовуються під «реформаторську» ідеологію цих органів, яка відображає лише інтереси цих державних органів; поглинають в буденних проблемних питаннях цих органів, які, як правило, далекі від реформування країни.
На мій погляд, так не повинно бути, оскільки саме громадянське суспільство найбільш зацікавлене в просуванні справжніх реформ, і тому повинно відігравати основну роль у формуванні та просуванні нової реформаторської якості.
Власне, формуванням реформаторських ідей за версією автора (авторів) та збиранням цих ідей громадськими організаціями, які займаються реформуванням, і закінчується перший етап впровадження реформи.
Наступний етап – це обговорення зібраних реформаторських ідей.
Етап другий:
«Обговорення реформаторських ідей»
Обговорення реформаторських ідей – це другий етап впровадження реформи, в межах якого:
а) Зібрані реформаторські ідеї доводяться до відома громадськості;
б) Кожному бажаючому пропонується висловити свої думки, пропозиції, зауваження, доповнення щодо змісту кожної реформаторської ідеї.
Отже, основне завдання цього етапу – це довести до відома громадськості зміст реформаторських ідей та зібрати якомога більше інформації щодо їхнього змісту у вигляді зауважень, пропозицій, доповнень тощо. На мою думку, виконанням цього завдання мають, передусім, займатись громадські організації, які здійснюють діяльність в галузі реформування країни. При цьому, цю роботу слід організувати так, щоб своє ставлення до змісту тих чи інших реформаторських ідей висловили і органи державної влади, і вищі навчальні заклади, і наукові установи, і самі громадські організації, - тобто всі ті, хто потенційно компетентний обговорювати реформаторські ідеї та надати конструктивні пропозиції щодо їхнього змісту.
Формати обговорення реформаторських ідей можуть бути різноманітними: і обговорення в соціальних мережах, і спеціальні заходи на кшталт презентації реформаторських ідей, і обговорення в ЗМІ, і круглі столи із запрошенням авторів для представлення (презентації) своїх ідей тощо.
За результатами громадського обговорення, зміст реформаторської ідеї коригується, уточнюється, доповнюється, конкретизується тощо.
Закінчується другий етап впровадження реформи отриманням в достатній (максимальній) кількості інформації щодо якості змісту реформаторських ідей, запропонованих до громадського обговорення, після чого слід переходити до третього етапу – остаточного формування реформаторських ідей.
Етап третій:
«Остаточне формування реформаторських ідей»
В межах третього етапу впровадження реформи, кожна реформаторська ідея має набути свого остаточного вигляду, зокрема:
а) Реформаторська ідея має бути названа в остаточній редакції. Наприклад, можна запропонувати таку назву реформаторської ідеї: «Ліквідація всіх без винятку адміністративних посад в суді (ч. 1 ст. 20 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), які потенційно можуть впливати на діяльність судді (зокрема, посад голів судів та їхніх заступників) та одночасна передача їх повноважень судовій адміністрації (адміністративно-управлінські повноваження) та органам суддівського самоврядування (представницькі повноваження) задля того, щоб на суддів не чинився тиск особами, які обіймають ці посади» або таку назву реформаторської ідеї: «Застосування судом виключно тих законів, якими утверджуються, забезпечуються або захищаються права і свободи людини (правових законів) задля того, щоб застосування неправових законів не порушувало права і свободи людини»;
б) Має бути чітко сформульований зміст кожної реформаторської ідеї. Приклад змісту реформаторської ідеї: «Ліквідація посад голів та заступників голів судів» був наведений вище - в другій ознаці реформаторської ідеї. А зміст реформаторської ідеї: «Застосування судом виключно тих законів, якими утверджуються, забезпечуються або захищаються права і свободи людини (правових законів)» зводиться до того, що перед тим, як застосувати ту чи іншу норму закону, суд повинен пересвідчитись в тому, чи є ця норма закону правовою тобто такою, якою у певний спосіб утверджується, або забезпечується або захищається певне право чи свобода людини.
Особливістю даного етапу є те, що остаточне формування реформаторських ідей здійснюють фахівці (як правило, експерти відповідних робочих груп із залученням представників органів державної влади та громадських активістів).
Фахове обговорення реформаторських ідей відбувається в ході спеціальних заходів (круглі столи, робота в групі експертів тощо). Під час цієї роботи, обов’язково (але не виключно) мають бути надані відповіді на такі питання:
– чи належить реформаторська ідея до певної сфери реформування ?;
– чи є зміст реформаторської ідеї простим та зрозумілим ?;
– чи є зміст реформаторської ідеї логічним та достатньо обґрунтованим ?;
– чи можливо реалізувати реформаторську ідею, зокрема, чи виявляється можливим створити законодавчі механізми, за допомогою яких реформаторська ідея буде реалізована ?;
– чи закладено в реформаторську ідею той бажаний результат, якого суспільство бажає досягти в ході реалізації цієї ідеї ?;
– чи не є реформаторська ідея мрією або фантазією ?;
За результатами роботи на цьому етапі впровадження реформи, формується перелік остаточно сформованих реформаторських ідей, з яких в подальшому – в межах четвертого, п’ятого та шостого етапів – будується ідеологія реформи.
/ДАЛІ БУДЕ/
