Реформування країни: проблеми сьогодення (ч. 1)
Стаття присвячена загальним проблемам реформування нашої країни, які виявлені за результатами майже піврічної моєї роботи у складі робочої групи з судової реформи громадської ініціативи «Реанімаційний пакет реформ», яка і зараз триває. Але спочатку кілька слів про саму громадську ініціативу «Реанімаційний пакет реформ» (надалі - РПР).
Дехто вважає, що реформування країни – це, передусім, справа держави, а громадськість має лише ініціювати реформування, вимагати від держави якнайшвидшого втілення реформ, а також контролювати цей процес. Не думаю, що це правильна думка. Принаймні, існування такої громадської ініціативи, як РПР, є яскравим прикладом того, що українське громадянське суспільство має бажання безпосередньо займатись реформами і здатне консолідувати свій інтелектуальний потенціал задля змін в країні. На підтвердження цього, коротенько зупинюсь на тих позитивних моментах, які на сьогоднішній день присутні в роботі експертів робочої групи з судової реформи РПР.
По-перше, до складу робочої групи з судової реформи входять і науковці, і працівники органів державної влади, і юристи-практики, і ті громадські активісти, діяльність яких безпосередньо пов’язана з реформами. Це створює умови для обміну досвідом між експертами, оскільки у кожного він свій: науковець має досвід та знання у розв’язанні теоретичних питань, юрист-практик – у сфері правозастосування; громадський активіст володіє інформацією щодо механізмів ефективного просування реформ тощо. Врешті-решт, досвід кожного об’єднується заради досягнення спільної мети, а за рахунок цього робота над судовою реформою стає і теоретично обґрунтованою, і практично орієнтованою.
По-друге, в роботі експертів з судової реформи регулярно беруть участь народні депутати, які готові докладати зусиль задля того, щоб на законодавчому рівні забезпечити впровадження реформаторських напрацювань експертів.
По-третє, неодноразово засідання нашої робочої групи проводились за участі представників аналогічної робочої групи Міністерства юстиції України, що дає можливість координувати дії, обмінюватись матеріалами, думками тощо.
По-четверте, в роботі групи завжди бере участь керівник групи експертів Проекту Європейського Союзу "Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні" Віргіліус Валанчус, який постійно надає змістовні консультації з питань європейського права та впровадження аналогічних судових реформ в інших країнах.
По-п’яте (особисто для мене, це є головним), під час робочих засідань групи створюється особлива атмосфера, яка дозволяє повністю зосередитись на питаннях реформування і яка сприяє появі нових реформаторських ідей, змістів, механізмів впровадження тощо.
Власне, все це і дозволяє стверджувати, що громадянське суспільство в нашій країні здатне і має всі можливості для того, щоб розробити судову реформу та, за допомогою прогресивно налаштованих народних депутатів, впровадити її у життя. Але не все так просто, як хотілося б.
Під час роботи в експертній групі для мене стало очевидним, що на сьогоднішній день в питаннях судової реформи (і не тільки судової, а й будь-якої реформи) існують серйозні проблеми, які пов’язані не стільки з діяльністю РПР, скільки із ставленням у нашому суспільстві як до самих реформ, так до порядку їх впровадження. Серед цих проблем я хотів би виділити п'ять головних, про які і піде мова в цій статті.
ПРОБЛЕМА ПЕРША
Перша проблема пов’язана з тим, що в нашому суспільстві досі відсутнє єдине розуміння того, що таке реформа в її практичному значенні. Як правило, більшість наших політиків та депутатів реформою називають будь-які зміни до законів, які їм зручно видавати за реформу. А ми досі тішимося уявленнями про те, що ось нарешті оберемо до влади чесних і професійних політиків, і вони вже точно проведуть ті реформи, які потрібні, і так як треба. Як на мене, навряд чи щось подібне відбудеться до тих пір, поки ми самі не усвідомимо, що таке реформа і в чому її сутність.
У зв’язку з цим, хотів би запропонувати власне бачення вирішення цієї проблеми. Почну з етимологічного значення слова «реформа».
Етимологія слова «реформа». Реформа – слово латинського походження. Різні джерела пропонують різні переклади цього слова: це і "перетворюю", "поліпшую", "роблю кращим"; і "перетворення", "зміна", "нововведення" тощо. Але, як можна побачити, сутність явища, що позначається цим словом, від цього не змінюється, - етимологічно реформа означає докорінну заміну старого на нове.
Далі, перед тим, як сформувати повноцінне поняття реформи, необхідно назвати її властивості.
Властивості реформи. Можна запропонувати такі загальні властивості реформи:
а) Терміном «реформа» позначаються лише соціальні (суспільні) зміни, перетворення. Отже, цей термін застосовується тільки у сфері соціальних відносин. Наприклад, було б дивно почути вираз «реформа автомобіля» чи «реформа будинку». Натомість, коли мова йде про зміну чи нововведення в освіті, медицині, державному управлінні тощо, то ми кажемо «реформа освіти», «реформа медицини», «реформа державного управління», що є природним, оскільки це є сфери суспільні.
Водночас, не всі соціальні інститути можуть бути піддані реформуванню, а лише ті, які знаходяться у сфері взаємовідносин «людина – держава», «громадянське суспільство – держава» тобто ті, що знаходяться у державно-правовій сфері. Наприклад, не можна впроваджувати реформу в сфері сім’ї, дружби тощо.
Таким чином, першою властивістю реформи є те, що реформа завжди відбувається у державно-правовій сфері; там, де людина і громадянське суспільство перебувають у безпосередніх відносинах з державою або у відносинах за участі держави;
б) Запропонувати проведення реформи, обґрунтувати її, виконати всю необхідну інтелектуальну роботу (висунути ідеї, створити концепцію, тексти законопроектів тощо) може будь-який суб’єкт соціальних відносин - чи то людина (якщо дозволяє досвід та фах), чи то громадська організація, чи то держава. Проте рішення щодо впровадження реформи завжди приймає держава в особі відповідних органів державної влади. Також держава займається і безпосереднім втіленням реформ за допомогою законодавчих механізмів. Однак, це не означає, що всі інші суб’єкти соціальних відносин стоять осторонь процесу реформування. Зокрема, контроль за збереженням змісту реформи, її ефективністю, правильністю впровадження тощо, повністю залишається за громадянським суспільством.
В той же час, слід визнати, що без згоди громадянського суспільства, ніяка реформа в нашій країні не відбудеться. Якщо держава ініціює реформу без погодження з громадянським суспільством, то це є нав’язування волі держави громадянському суспільству, що є неприпустимим.
Отже, другою властивістю реформи є те, що основний тягар по її впровадженню покладається на державу, але за безпосередньої участі громадянського суспільства.
в) Реформа – це завжди діяльність інтелектуальна, і вона не може повноцінно здійснюватись в атмосфері соціальних заворушень. Можна навіть сказати, що своєчасне та повноцінне реформування є запобіжником соціальних заворушень. До реформування можна застосувати приказку «сім раз відмір – один раз відріж». Реформа не може будуватись на гаслах, закликах, радикальних настроях – все це ознаки революції. Інтелектуальність, прагматичність реформ має виражатись у розробках ідей, концепцій реформування, їх широкого обговорення в атмосфері миру. Іншими словами, в ході реформування має відбуватись не фізична (як під час революції), а інтелектуальна боротьба. Також не можна видавати за справжню реформу лише заклики до неї або поверхове (тобто без достатніх досліджень сфери, що реформується) створення законопроектів.
Таким чином, третьою властивістю реформи є її нереволюційність, інтелектуальність, прагматичність;
г) Будь-яка реформа не є одномоментною дією, не відбувається одразу ж, а потребує поетапного її впровадження. Впровадження реформи - це завжди поступовий процес, який не закінчується лише прийняттям пакету реформаторських законів, а й вимагає ретельного спостереження за ефективністю їхньої дії на практиці. І тому дуже важливо, щоб суспільство усвідомлювало, що результат реформування не буде відчутний одразу і набралось терпіння.
Етапи реформи (про них буде сказано нижче) визначаються залежно від сфери реформування, стану суспільних відносин в цій сфері тощо. При цьому, громадянському суспільству слід спостерігати (контролювати) за впровадженням реформ на кожному етапі, а не тільки вимагати скорішого результату реформування від держави.
Кожен етап повинен розроблятись фахівцями, і повинен бути зрозумілий, принаймні, громадянському суспільству.
Отже, четвертою властивістю реформи є її поступовість, етапність;
д) Реформа не тягне за собою обов’язкове руйнування існуючих державно-правових інститутів, але завжди змінює зміст тих правовідносин, які виникли в межах цих інститутів. Зокрема, «Весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем, мы наш, мы новый мир построим – кто был никем, тот станет всем» - це не про реформу, а про революцію. Реформа не несе безпосередньої грубої руйнації – вона лише якісно змінює те, що віджило своє. Ліквідація існуючих державно-правових інститутів в ході реформування може мати місце тільки тоді, коли та чи інша державно-правова інституція не відповідає змісту реформи. Наприклад, в ході так званої «малої» судової реформи 2001 року був повністю ліквідований інститут перегляду судових рішень в порядку судового нагляду, оскільки його існування не відповідало принципу незалежності суду.
В той же час, реформа не є «косметичним ремонтом», а є якісною зміною у сфері суспільного життя, що реформується.
Таким чином, п’ятою властивістю реформи є її не руйнівний, а якісно перетворюючий характер;
є) Реформа завжди впроваджується законодавчим шляхом тобто у спосіб прийняття пакету законів, якими запроваджуються нові правила відносин у державно-правовій сфері та/або утворюються, змінюються, ліквідуються державно-правові інституції.
Отже, шостою властивістю реформи є законодавчий спосіб її впровадження;
Поняття реформи. На підставі вище перелічених властивостей, можна сформулювати таке поняття реформи.
Реформа – це якісні перетворення у певній сфері державно-правової дійсності (державно-правового буття), в ході яких у законодавчий спосіб змінюється зміст існуючих державно-правових інституцій і зміст правовідносин, що виникають в межах цих інституцій, задля впровадження в життя нового змісту правил відносин, способів, пріоритетів, механізмів правового регулювання, який би відповідав сучасним потребам країни, і необхідність запровадження якого викликана часом та підтримана громадянським суспільством.
Як можна побачити з цього визначення, реформа являє собою якісну змістовну зміну державно-правової сфери буття суспільства, внаслідок чого суспільство змінює старі пріоритети, віджиті правила відносин, співіснування, на нові, які відповідають вимогам сучасного розвитку суспільства та його (суспільства) потребам; це своєрідна модернізація державно-правового життя, яка передбачає впровадження нових, більш сучасних правових механізмів регулювання, зміну ідеологічних пріоритетів тощо.
Реформу можна вважати суспільною революцією, але революцією інтелектуальною тобто такою, що не тягне за собою кровопролиття. Для проведення реформи (як і для революції) необхідна інтелектуальна революційна ситуація, яка вказує на те, що за старими правилами, стереотипами, підходами далі жити не можна. Водночас, реформа і революція сутнісно різняться між собою. З’ясування між ними відмінностей дозволить краще усвідомити як сутність реформи, так і сутність революції.
Відмінність реформи від революції. Марксизм-ленінізм виходив з того, що революція – це необхідний закономірний результат розвитку класової боротьби; що це єдиний спосіб вирішення суспільних протиріч; що революція завершує процес еволюції нового суспільного порядку. Іншими словами, марксизм-ленінізм вчив, що революція – це звичайне неминуче явище, яке обов’язково має настати, оскільки в суспільстві постійно триває боротьба класів і ця боротьба буде тривати до повної перемоги комунізму. А реформу В. Ленін вважав запобіжною реакцією, яка оберігає правлячі класи від падіння, заходом, спрямованим проти робочого класу.
На щастя, вищезазначене вчення про революцію не витримало іспиту часом, і зараз можна з впевненістю стверджувати, що революція – це не обов’язкова стадія суспільного розвитку, а стадія крайня, яка тягне за собою з’ясування відносин в суспільстві радикальним шляхом, пов’язаним зі збройним (як правило) поваленням влади, режимів тощо. При цьому, революція завжди постає, як єдино можлива і, на жаль, невідворотна реакція на запущену суспільну хворобу, від якої суспільство змушене позбавлятись крайньою мірою - революційним шляхом. І саме для того, щоб не довести суспільство до подібного крайнього стану і повинно проводитись реформування, – проводитись своєчасно, грамотно та поступово, подібно до своєчасного процесу лікування.
Отже, реформа – це своєчасне лікування хвороб суспільства, а революція – це наслідок відсутності такого лікування. При цьому, революція завжди носить руйнівній характер у розумінні того, що в ході революції не відбувається побудова чогось нового, а лише злам старого. І цілком зрозуміло, що не має жодного сенсу ламати старе, якщо не будувати нове. А побудова якісно нового відбувається саме в ході реформ. Через це, революція обов’язково має закінчуватись реформуванням. А якщо цього не відбудеться, то неминуче настане друга хвиля революції, ще потужніша за першу. Якщо ж процес реформування проходить без революції, то це добре. У такому випадку суспільство не потерпає від радикальних революційних подій, а реформа являє собою побудову якісно нових відносин в суспільстві еволюційним шляхом. Але в Україні революція відбулась, і причиною тому є не тільки корупція, а й відсутність нагальних реформ протягом багатьох років незалежності.
Зважаючи на вищезгадані відмінності між революцією та реформою, можна зробити такі висновки:
а) Революція являє собою радикальну невідворотну реакцію суспільства на наявні змістовні суперечності між діяльністю держави та вимогами і потребами народу у відносинах між державою і народом, яка проявляється у категоричному небажанні (відмові) народу від цих відносин та такої держави.
б) Реформа – це також реакція суспільства на наявні змістовні суперечності у відносинах між державою та людиною, але реформа не є радикальним кроком. Це, скоріше, двостороння угода між державою і громадянським суспільством про те, що ці суперечності будуть усунуті мирним еволюційним шляхом, у законодавчий спосіб. Обираючи шлях реформування, держава і громадянське суспільство погоджуються з тим, що зміни у відносинах між ними пройдуть шляхом законодавчого врегулювання. А це потребує поетапного впровадження реформ в мирній обстановці та за умови докладання необхідних інтелектуальних зусиль з обох сторін.
Підсумовуючи викладене по першій проблемі, хотів би звернути увагу на таке.
На сьогоднішній день, питання реформування в Україні актуальні, як ніколи. І зараз дуже багато популістів намагаються представити себе в якості реформаторів. У зв’язку з цим, якщо найближчим часом не визначитись в єдиному розумінні того, чим є реформа, то ці популісти перетворять реформу на гасло або – ще гірше – під виглядом реформи почнуть просувати власні інтереси, як це робив Янукович і його команда. А цього допустити не можна. І про те, щоб цього не допустити, має потурбуватись громадянське суспільство, яке більш за все зацікавлене в реформуванні країни.
/ДАЛІ БУДЕ/
