Криве дзеркало доброчесності: чи єдині стандарти для суддів і прокурорів?
Загальновідомо, що серед реформ, які від України вимагають міжнародні партнери, є приведення системи правосуддя нашої держави у відповідність до вимог Європейського Союзу. Оскільки саме судова система відіграє ключову роль у забезпеченні права кожного з нас на справедливий суд, реалізації принципу верховенства права (або правовладдя), захисту бізнесу та створення сприятливого інвестиційного клімату в Україні, важливим є наповнення її висококваліфікованими професіоналами, які мають бездоганну репутацію та є доброчесними. При цьому визначення доброчесності суддів та окремо – кандидатів на посаду судді є нелегким питанням, яке часто ускладнюється неоднозначним розумінням цієї категорії у законодавстві та суспільстві.
Основна проблема в тому, що для представників різних правничих професій, суб’єктами оцінювання на практиці застосовуються абсолютно різні підходи до визначення критеріїв доброчесності та професійної етики. В цій публікації піднімається проблема вибуття представників прокурорської професії з конкурсних суддівських процедур через невідповідність критерію доброчесності. Виникає питання: чи повинні існувати єдині стандарти доброчесності для професій судді та прокурора, враховуючи, що обидві належать до державної системи правосуддя? Дискусія про необхідність таких стандартів набуває особливого значення в контексті чинних підходів в Україні, де т.з. "автономна процедура" кожного суб’єкта оцінювання може призводити до ситуацій, коли прокурор, визнаний доброчесним в межах своєї професії, зазнає поразки під час суддівського конкурсу через переоцінку фактів, які вже були предметом розгляду органів прокуратури.
Про нагальність цієї проблеми свідчать як останні експертні обговорення цієї тематики, так і реальні випадки визнання такими, що не відповідають критерію доброчесності у суддівських кар’єрних процедурах прокурорів, які вважаються авторитетними професіоналами та відзначені почесними відомчими нагородами в системі органів прокуратури. В цьому контексті, окрему увагу заслуговує нещодавнє експертне обговорення на тему: «Доброчесність, як інструмент оцінки професіоналізму суддів, прокурорів та правоохоронців», під час якого експерти Центру політико-правових реформ презентували дослідження підходів до визначення підходів до відповідності кандидатів на посади критерію доброчесності, якими послуговувались Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вища рада правосуддя, Етична рада: "Доброчесність у системі правосуддя: на шляху до єдиних чітких індикаторів". Результатами дослідження було встановлено три парадигми доброчесності: майнова, професійна та особиста, яку намагаються з’ясувати члени різних конкурсних комісій, а також проведення конкурсів за правилами «автономної процедури», при якій жодне з рішень інших державних органів не має наперед встановленого або преюдиційного значення для комісії, яка володіє широкою дискрецією надавати власну оцінку вже оціненим державними органами фактам життя конкретного кандидата чи судді. Своєрідним практичним підтвердженням існування таких різних підходів є нещодавня відмова Вищої ради правосуддя у внесенні подання про призначення Францевича В.В. на посаду судді. Перегляд співбесід з цим кандидатом, а також вивчення документів, які є в загальному доступі свідчить про те, що він є діючим прокурором, пройшов атестації та численні перевірки доброчесності, в результаті яких був призначений на керівну посаду, та за багаторічну сумлінну службу був нагороджений грамотами, відомчими відзнаками «За сумлінну службу в органах прокуратури» та нагрудним знаком «Почесний працівник прокуратури України».
То ж як так може статись, щоб в одній і тій самій державі почесний прокурор був визнаний недоброчесним кандидатом на посаду судді?
Прокурор і суддя: різні ролі, одна держава
Відповідно до Конституції України (ст. 131-1) органи прокуратури входять до розділу «Правосуддя», що підкреслює єдність системи, яка відповідає за дотримання законності та захист інтересів громадян. Прокурор і суддя виконують різні функції, але обидві ці професії мають єдину мету — служити праву та людині. За аналогією із суддею, прокурор призначається на посаду безстроково і може бути звільнений лише у разі порушень, встановлених законом.
Примітно, що саме Закон України «Про прокуратуру» в редакції від 14 жовтня 2014 року став одним з перших нормативних актів, де йшла мова про необхідність відповідності критерію доброчесності. Так, кожен працівник прокуратури підлягав щорічній таємній перевірці доброчесності, яка внаслідок подальших змін до закону наразі полягає у регулярному заповненні прокурором декларації доброчесності.
Кодекс прокурорської етики, затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 пішов ще далі та закріпив принцип доброчесності, зразковості поведінки та дисциплінованості як неодмінний атрибут професійної діяльності прокурора. А стаття 16 означеного Кодексу встановлює, що при виконанні службових обов'язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності вихованості і культури.
Таким чином, як до суддів, так і до прокурорів, держава встановлює необхідність відповідності критерію доброчесності, без чого особа не може бути призначена ні прокурором ні суддею. У цьому аспекті Венеційська Комісія в одному з висновків зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина II - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
У Бордоській декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві», що її 08.12.2009 ухвалили спільно Консультативна Рада європейських суддів і Консультативна Рада європейських прокурорів зокрема, зазначено, що «статус прокурорів має бути гарантовано приписами права якомога вищого рівня, подібно до того, як це здійснено стосовно суддів».
У пункті 2.3 рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-p (ІІ)/2020 зазначено, що із професійних обов’язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Розробка та дотримання стандартів поведінки та етичних принципів у вітчизняній системі правосуддя має кореспондувати відповідним міжнародним стандартам у цій сфері. Таким чином, з огляду на зазначені правові позиції Конституційного Суду України, а також Європейські стандарти, до прокурорів та суддів повинні застосовуватися єдині підходи оцінки їх доброчесності та професійної етики.
Однак практика застосування законодавчих положень свідчить про застосування різних підходів до визначення та оцінки доброчесності прокурорів і суддів. Більш того, вбачаються наявні різні підходи до визначення доброчесності не лише в розрізі цих професій, але й в аспекті оцінки доброчесності прокурора, який одночасно кандидує на посаду судді, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України та Вищою радою правосуддя. Так, наведений приклад Францевича В.В. свідчить, що почесний працівник прокуратури України в 2017 році виявив намір взяти участь у доборі кандидатів на посаду судді. Він успішно склав відбірковий іспит, пройшов спеціальну перевірку, спеціальну підготовку в Національній школі суддів України, склав належним чином кваліфікаційний іспит та був рекомендований рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України до призначення на посаду судді Суворовського районного суду міста Одеси. Разом з тим, Вища рада правосуддя 24.09.2024 (неодноголосно) ухвалила рішення про відмову у внесенні подання про призначення його на посаду судді. Тексту рішення Вищої ради правосуддя поки що немає у відкритому доступі, однак перегляд співбесіди членів Вищої ради правосуддя, а також нещодавня поява в ЗМІ ряду публікацій про прокурора Францевича В.В. дають підстави для висновку, що причиною такої відмови є застосування суб’єктом оцінювання принципів автономної процедури, без врахування висновків інших державних органів та широкої дискреції в оцінці доброчесності кандидата. Можливо, занадто широкої.
Автономна процедура - загроза єдності стандартів?
Аналіз критеріїв оцінювання доброчесності та етики суддів в Україні, наданий Відділом програм співпраці Ради Європи в рамках проєкту «Підтримка судової влади України в умовах війни та післявоєнного періоду» звертає увагу на те, що: Оскільки Україна є державою, зобов`язаною за кількома міжнародними договорами у сфері прав людини, включаючи ЄКПЛ, критерії ВРП повинні відповідати міжнародним стандартам у сфері прав людини, відповідно до ст. 3 Конституції України. Враховуючи прецедентне значення практики ЄСПЛ, оцінювані критерії також повинні оцінюватися через призму рішень ЄСПЛ (п. 66).
У рішенні Касаційного адміністративного суду від 4 квітня 2024 року в справі № 990/2/24, Верховний Суд звернув увагу на те, що доброчесність як вимога до судді була введена в українське законодавство Законом України № 1401-VIII від 2 червня 2016 року. Це стало частиною системних змін до Конституції України, які мали на меті реформувати правосуддя, зокрема оцінку відповідності займаній посаді за критеріями доброчесності. Оцінюючи розвиток правового забезпечення оцінювання доброчесності суддів і кандидатів на посаду судді, Суд констатував, що переліки критеріїв доброчесності, індикаторів, що свідчать про їх недотримання, якими керувалися ВККС України, ГРД, ГРМЕ, Етична рада та ВРП протягом 2016 -2023 років, істотно різнилися між собою, час до часу змінювалися і доповнювалися, не були вичерпними. Це спричиняло різні підходи в оцінюванні і призводило до непорозумінь як органів, котрі проводили оцінювання, між собою, наприклад ВККС України і ГРД, так і їх спорів з суддями. Таким чином, нормативно-правове регулювання критеріїв (індикаторів) оцінювання доброчесності суддів не відповідає вимогам «якості закону», як їх розуміє Європейський суд з прав людини. Немає також однозначної та послідовної адміністративної та судової практики. Через це схожі обставини в житті суддів та кандидатів можуть мати різну оцінку з боку ГРД, ВККС України, ВРП і впливають на загальний висновок про їх (не)доброчесність.
Оцінювання суддів має базуватися на об'єктивних критеріях, визначених законом або компетентними органами влади. Проте, як зазначено в п. 44 Рекомендацій CM/Rec (2010) Комітету Міністрів Ради Європи, критерії добору мають ґрунтуватися на заслугах, з урахуванням професійної кваліфікації та поваги до людської гідності. Однак, закон дозволяє використовувати будь-які джерела інформації без часових обмежень під час оцінки кандидатів на суддівські посади. Цей підхід призводить до ситуацій, коли інформація, яка вже була перевірена та визнана неістотною іншими органами, стає приводом для нової оцінки фактів, дотичних до кандидата.
Відтак автономна процедура оцінювання доброчесності означає, що кожен орган чи суб’єкт, відповідальний за оцінку доброчесності кандидата на посаду судді, проводить власне незалежне дослідження та аналіз. У межах цієї процедури органи не повинні брати до уваги рішення інших органів як обов’язкові або такі, що мають попередньо вирішальний характер. Таким чином, кожен орган має право на широкий розсуд щодо того, як саме здійснювати оцінку, на основі своєї інформації та методології.
Втім такий підхід може призвести до ситуацій, коли прокурор, який успішно виконував свої обов’язки, дотримувався стандартів етики та був визнаний доброчесним у рамках своєї професії, зазнає відмови у конкурсі на посаду судді необґрунтовано, через особисту неприязнь чи інші фактори, такі як вибір майбутнього місця роботи. На жаль, непоодинокими є випадки непризначення на суддівські посади кандидатів, що претендували на роботу в судах міст-мільйонників, або значне зволікання з таким призначенням з невстановлених причин. Отже, автономна процедура, хоча й спрямована на забезпечення незалежності оцінки, може також призвести до фрагментованого, несправедливого та неефективного процесу оцінювання доброчесності кандидата на посаду судді.
У контексті такої ситуації пригадується східна притча про те, що Місяць та палець, який на нього вказує є відмінними. Коли вся увага зосереджена на пальцеві, дуже легко забути про суть, куди і на що саме він показує. А якщо тих, хто вказує пальцем на місяць стає багато, як в нашому випадку з різними комісіями, радами, законодавчими підходами, що мають начебто єдину мету: сформувати доброчесну спільноту, то мимоволі втрачається фокус на тому що саме є доброчесність та для чого ми її встановлюємо й оцінюємо у кандидатів на посаду судді.
Наслідки для держави: криза довіри та системна нестабільність
Якщо результати перевірки доброчесності прокурора не враховуються при оцінці його кандидатури на суддівську посаду, це створює не лише інституційну нестабільність, а й підриває довіру громадян до системи правосуддя загалом. Чи повинен прокурор, який пройшов атестацію та численні перевірки, заново доводити свою доброчесність?
В Тіньовому звіті до розділу 23 "Правосуддя та фундаментальні права" Звіту Європейської комісії щодо України в 2023 році, який нещодавно було презентовано професійній спільноті наводяться такі дані: результати атестування прокурорів 2019-2021 років (активної фази) полягали в тому, що на центральному рівні атестацію успішно пройшло і було прийнято на роботу в новій структурі менше ніж половина з 1339 прокурорів, на обласному рівні з 3160 прокурорів близько третини не пройшли атестацію. У місцевих прокуратурах не пройшли атестацію 2200 прокурорів з 6700, тобто також третина. Атестація полягала в проходженні анонімного тестування на знання законодавства, загальні здібності, перевірку доброчесності та співбесіду з кадровою комісією.
Кейс прокурора Францевича В.В. є цікавим з огляду на те, що кожен з фактів, запитання щодо яких прозвучали під час співбесіди з кандидатом у Вищій раді правосуддя був вже перевірений та оцінений незалежною атестаційною комісією прокуратури у 2020 році, а також Вищою кваліфікаційною комісією суддів України у 2024 році. Разом з тим, це не завадило виникненню ряду запитань відносно цих самих фактів у членів Вищої ради правосуддя. Примітно, що всі факти, які озвучувались під час співбесіди стосувались подій 2014-2017 років, тобто десятирічної давнини, натомість жодної нової обставини не було встановлено, як і не було враховано численні відзнаки та відомчі винагороди, якими нагороджувався прокурор впродовж всієї карʼєри, в т.ч. в останні роки кандидування на посаду судді.
Така непослідовність у підходах до оцінювання прокурорів, кандидатів на посаду судді та власне суддів, призводить до того, що система перестає працювати в інтересах правди та справедливості, а замість цього стає місцем для невиправданих бар’єрів, які ставлять під сумнів професійну репутацію правників, які присвятили багато років роботі в системі правосуддя.
Єдині стандарти: міф чи реальність?
Наведене вище дослідження Центру політико-правових реформ наголошує на виявленні широкої дискреції органів, що здійснюють оцінку доброчесності кандидатів на суддівські посади. Проте широка дискреція має бути обмежена єдиними стандартами, які враховують висновки попередніх рішень інших органів. Повинна існувати не презумпція недоброчесності кандидата, а навпаки - презумпція його доброчесності, яка може бути спростована лише за умови наявності обґрунтованого сумніву у доброчесності такого кандидата. Також варто додати, що доктрина «обгрунтованого сумніву в доброчесності кандидата» є певним балансом між формальними критеріями та суб’єктивною оцінкою поведінки кандидатів, що дозволяє уникати призначень осіб, які можуть викликати недовіру в очах суспільства або вплинути на незалежність судової влади.
Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи критерії доброчесності, у постанові від 10.11.2022 у справі № 9901/355/21 зазначила:
«З оцінки основних правил та мети положень пункту 1 частини дев`ятнадцятої статті 79 Закону No 1402-VIII можна презюмувати, що ці підстави повинні бути об`єктивними, реальними, вагомими (істотними), дієвими і негативними настільки, щоб засумніватися у відповідності кандидата критерію доброчесності чи професійної етики, або повинні містити в собі властивості (ознаки), які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв`язку з таким призначенням.
Такими підставами можуть бути будь-які фактори, явища, події об`єктивної дійсності, що містять ознаки (властивості), які характеризують чи виділяють кандидата на посаду судді як постать, що не відповідає якимсь певним «еталонним» критеріям доброчесності та професійної етики, яким повинен відповідати суддя як носій влади. Інакше кажучи, це мають бути фактори, які не відповідають неофіційній, ментальній, що ґрунтується на традиціях (звичаях), системі уявлень, норм та оцінок, що регулює поведінку людей у суспільстві, не схвалюються на колективно підсвідомому рівні більшістю суспільства, практична реалізація яких (доброчесності чи професійної етики) забезпечується громадським осудом.
У процедурі добору і ВККС, і Рада мають дотримуватися настанови, що кожен з претендентів на посаду судді гідний її обійняти, бо в іншому разі негативне для кандидата рішення можливе тільки тоді, коли на заваді цьому стають об`єктивні чинники, які унеможливлюють ухвалення позитивного для претендента рішення.
Зазначенні цінності не повинні бути та / або виглядати надуманими, надмірно формальними, гаданими (голослівними), упередженими, дискримінаційними, відверто несправедливими чи свавільними або такими, що не відповідають меті добору, бути прихованими (завуальованими), ситуативними, несподіваними і неочікуваними для кандидата, або використаними проти кандидата без попереднього отримання від нього пояснення про їхнє значення й умови виникнення».
Замість висновку
"Криве дзеркало доброчесності" — це не лише метафора про існуючі підходи до визначення доброчесності в суддівській та прокурорській професіях, але й заклик до формування єдиних підходів до визначення критерію доброчесності під час проходження кадрових процедур в органах прокуратури та судах. У державі, яка прагне забезпечити справедливість і верховенство права, не може бути місця для подвійних стандартів в оцінці доброчесності. Прокурор і суддя виконують різні функції, але їхня доброчесність повинна мати спільне етичне підґрунтя, яке визнається на всіх етапах їхньої кар’єри.
Список використаних електронних джерел:
