Антикорупційний міф та корупційна реальність
Попит на віднаходження дієвих механізмів боротьби з корупцією створює відповідні пропозиції. Без перебільшення найдискусійнішою з яких є ідея створення в Україні антикорупційних судів. Прихильники ідеї посилаються, як правило на чотири аргументи. По-перше, зазначається, що у світовому Індексі сприйняття корупції (СРІ) за 2016 рік Україна отримала 29 балів зі 100 можливих, що лише на 2 бали більше, ніж минулого року. В результаті в всесвітньому рейтингу СРІ наша держава посідає 131 місце зі 176 країн. Цю сходинку із показником 29 балів разом з нами розділили Казахстан, Росія, Непал та Іран. Другим аргументом є низький рівень дов іри до судової влади. Третім обґрунтуванням необхідності створення антикорупційного суду є неефективність діючої процедури притягнення до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, що запроваджує так звану “культуру безкарності”. Власне четвертим аргументом в культивуванні ідеї створення антикорупційного суду є рекомендації, озвучені в доповіді Організації економічного співробітництва та розвитку, згідно з якими пропонується розглянути можливість створення спеціалізованих антикорупційних судів або суддів (“Consider introducing specialized anti-corruption courts or judges”). https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Ukraine-Round-3-Monitoring-Report-ENG.pdf Крім того, вказується, що утворення спеціалізованого антикорупційного суду через прозору і справедливу процедуру відбору, до якої повинні бути залучені спеціалісти з міжнародним досвідом, є однією з вимог надання Україні чергового траншу фінансової допомоги від МФВ.
Прийшовши до висновку про переконливість наведених аргументів, парламентарі підтримали нову редакцію Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, в частині другій статті 31 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» передбачено, що в судовій системі України діє Вищий антикорупційний суд як спеціалізований суд для розгляду окремих категорій справ. Цей суд повинен здійснювати правосуддя як суд першої інстанції у справах, визначених процесуальним законом, а також вивчати і узагальнювати судову практику у відповідних категоріях справ. Рішення Вищого антикорупційного суду у апеляційному порядку оскаржуватимуться до Касаційного кримінального суду Верховного суду України. Утім, відповідно до пункту 16 Прикінцевих та перехідних положень Закону України “Про судоустрій та статус суддів” проведення конкурсу на посади суддів у цьому суді має бути оголошено протягом дванадцяти місяців з дня набрання чинності законом, який визначає спеціальні вимоги до суддів цього суду.
Наведені обставини актуалізують питання пошуку оптимального механізму функціонування цього органу. 01 лютого ц.р. народними депутатами було зареєстровано законопроект № 1611 “Про антикорупційні суди”. Проектом пропонується передбачити особливий порядок добору кандидатів на посаду суддів антикорупційного суду, який по суті здійснюватиметься Конкурсною комісією, сформованою в рівних частинах: Президентом, Верховною Радою та Міністром юстиції. При цьому, орган суддівського самоврядування — Вища кваліфікаційна комісія суддів України виконуватиме суто технічні функції з приймання документів та організації іспиту. Проте з урахуванням специфіки справ, на які поширюватиметься юрисдикція суду, участь Конкурсної комісії в запропонованому проектом складі викликає обґрунтовані побоювання щодо політизації процесу призначення суддів. За таких обставин, антикорупційні суди можуть перетворитись на знаряддя для розправи з політичними опонентами або помсти.
Варто зазначити, що на тернистому шляху боротьби з корупцією Україна вже має певні здобутки: створено орган, що займається досудовим розслідуванням корупційних злочинів – Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), що має виключну підслідність стосовно випадків високопосадової або ж значної корупції. Т акож була створено і достат ньо автономну структурну одиницю Генеральної прокуратури – Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, яка здійснює нагляд за законністю ведення досудового слідства НАБУ. Крім того, передбачається діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції, яке займатиметься реалізацією державної антикорупційної політики, у тому числі – моніторингом е-декларацій чиновників, контролем за додержанням органами державної влади антикорупційного законодавства тощо.
В останньому звіті НАБУ зазначається, що переважна більшість вироків, “заслуга не судів, а детективів НАБУ та прокурорів САП, які домоглися від підозрюваних цінних свідчень в обмін на угоди про визнання винуватості » . Пояснень зволіканням із судовим розглядом «справ від НАБУ» є багато. Це і самовідвід суддів, їхні відпустки та хвороби, «пінг-понг» між судами при визначенні підсудності, тривале формування колегії судів (усі справи від НАБУ згідно Закону роз глядає колегія з трьох суддів). Відповідно до позиції НАБУ, реформування судів загальної юрисдикції триватиме не один рік, суспільство вже не має такого запасу терпіння, а економіка країни – такої витривалості. Очікується, що саме антикорупційний суд разом з НАБУ і САП утворить повноцінну вертикаль для боротьби з топ-корупцією в Україні.
Разом з тим, одночасно з перевагами створення антикорупційних судів в Україні, основною з яких є розвантаження судів загальної юрисдикції та ефективний розгляд справ про корупцію, існують і свої застереження. Найбільше сумнівів зумовлюється тим, що практика створення таких судів є малопоширеною саме серед європейських країн. Дійсно, з невіра в спроможність традиційного механізму правосуддя належним чином долати корупцію спонукає деякі країни створювати спеціалізовані антикорупційні установи.
Досить детальний аналіз світової практики функціонування спеціалізованих антикорупційних судів було проведено фахівцями у галузі антикорупційного права - Метью К. Стівенсоном, професором права у Гарвардській школі права та Софі Арйон Шютте, яка очолює тематичну роботу U4 в секторі правосуддя та антикорупційних відомств. За даними вказаного дослідження, спеціалізовані судові органи для розгляду корупційних справ (будь то окремі судді, спеціалізовані суди чи палати судів) утворені у 20 країнах світу, а саме: Афганістані, Бангладеш, Ботсвані, Болгарії, Бурунді, Камеруні, Хорватії, Індонезії, Кенії, Малайзії, Непалі, Пакистані, Палестині, Філіппінах, Сенегалі, Словаччині та Уганді, Мексиці, Танзанії і Таїланді.
Хоча в багатьох зазначених вище країнах спеціалізовані антикорупційні суди були винятково «доморощеними», в інших випадках значну роль відігравала міжнародна спільнота донорів. Дійсно, у декількох випадках ініціатива створити спеціалізований антикорупційний суд йшла саме від іноземців. Це було найбільш очевидним у випадку Афганістану, де міжнародна спільнота (зокрема Сполучені Штати і Об’єднане Королівство) тиснула на уряд Афганістану, щоб він швидше створив антикорупційні суди – як через те, що корупція вбачалася серйозною перешкодою економічному розвитку та безпеці в Афганістані, так і через те, що міжнародні донори були розчаровані тим, наскільки неналежно були розтрачені кошти, які вони надали афганському уряду (BBC News 2009; Gutcher 2011; Mason 2011).
Існуючі спеціалізовані антикорупційні суди відрізняються за низкою критеріїв, включаючи їх розмір, місце в ієрархії судових органів, механізми обрання та відсторонення суддів, обсяг юрисдикції судів, процедури розгляду та оскарження, а також їх зв’язки з антикорупційними прокурорами.
Проаналізувавши досвід функціонування антикорупційних судів, можемо виділити чотири моделі, взявши за критерій їхнє місце в суддівській ієрархії та ступінь автономності.
Перша - одноособовий суддя, який призначається або уповноважується на розгляд корупційної справи у загальних місцевих судах, водночас процес оскарження рішень залишається однаковим, як і для всіх інших справ.
Друга - спеціалізований антикорупційний суд, який має первісну юрисдикцію щодо розгляду справ про корупцію, а апеляційні скарги розглядають у верховному суді.
Третя - антикорупційний суд змішаного типу. Такий суд може функціонувати як суд першої інстанції при розгляді деяких (більш важливих) справ про корупцію і як апеляційний суд при розгляді інших справ, що розглядаються в першій інстанції загальними місцевими судами. Апеляційні скарги на рішення антикорупційного суду надходять до Верховного суду.
Четверта - універсальний паралельний суд. За такої моделі система антикорупційних судів включає як суди першої інстанції, так і апеляційні.
Однією з найбільш поширених причин через які створюються спеціальні антикорупційні суди є занепокоєння доброчесністю, схильністю до корупції всередині судової влади, у зв’язку з чим вважається, що таким суддям не можна довірити розгляд “спокусливих” справ про корупцію. Однак як саме створення спеціалізованого антикорупційного суду має підвищити ефективність, з якою судова система розглядає справи про корупцію? Існує точка зору, згідно з якою спеціалізований суд, який розглядає лише справи про корупцію або подібні правопорушення, матиме більш сприятливе співвідношення кількості суддів до кількості справ, що розглядаються, а відтак, зможе швидше вирішувати справи. Окрім покращення співвідношення кількості суддів до кількості справ, що розглядаються, спеціалізований антикорупційний суд може уповноважити тих, хто здійснює нагляд за судовою системою, призначати більш кваліфікованих суддів для розгляду справ про корупцію, відтак сприяючи їх ефективному вирішенню. Хоча ці фактори іноді допомагають спеціалізованим антикорупційним судам розглядати справи швидше, ніж у звичайних судах, це не завжди так. Багато антикорупційних судів здаються такими ж завантаженими, як і звичайні суди, а іноді навіть більше. І ця перевага взагалі не існує в країнах, які не обмежують суддів антикорупційного суду розглядом лише справ про корупцію. Більше того, слід також пам’ятати про те, що покращення співвідношення кількості суддів до кількості справ про корупцію, що розглядаються, або призначення більш талановитих суддів до розгляду таких справ може відбуватися за рахунок вилучення ресурсів з інших напрямів із не менш гострою необхідністю. А якщо врахувати кадровий голод в судовій системі України, ця проблема обов'язково має враховуватись. В наведеному контекті цікавим видається питання: яким чином кількість може вплинути на якість? Це питання стосується як кількості суддів, так і кількості потенційних корупційних справ. З 2010 року цю проблему чудово ілюструють тривожні події в індонезійських антикорупційних судах Тіпікор. За початковим задумом цієї системи кожна судова колегія складалася з двох професійних суддів і трьох тимчасових, обраних відповідно до процедури ретельної перевірки. Ці тимчасові судді мали високу репутацію доброчесних і неупереджених. Після того як згідно з постановою Конституційного суду знадобилося розширити систему Тіпікор, виникла потреба в значно більшій кількості суддів, зокрема тимчасових; суттєві труднощі виникли не лише в доборі суддів на всі ці посади, також почали надходити скарги на неправомірні дії нових суддів, з чого можна зробити висновок, що перевірка на доброчесність була не настільки ефективною, як раніше. Таким чином, світова практика показує, що антикорупційні суди, які діють в системі правосуддя, зіштовхуються з її класичними проблемами: високе навантаження, затягування строків розгляду справ, недоліки системи добору кандидатів на суддівські посади та залежність репутації суду від особистої репутації кожного окремого судді.
Крім того варто врахувати, що створення спеціалізованих антикорупційних судів не є гарантією того, що ці суди самі не будуть корумпованими. Так, в Індонезії, де роль антикорупційних судів як оплоту протидії корупції є найбільш однозначною, декілька суддів цих судів були самі засуджені за корупцію. А на Філіппінах Верховний суд звільнив члена суду за його можливі зв’язки із великою корупційною схемою за участі філіппінського законодавця.
Своєрідним аргументом “за” введення антикорупційної спеціалізації суддів є те, що багато справ про корупцію, особливо тих, в яких фігурують дуже складні фінансові операції або ретельно продумані схеми, можуть бути складнішими, ніж пересічні справи, які знаходяться на розгляді багатьох суддів звичайних судів. Крім того, підсудні в таких справах можуть собі дозволити найкращих адвокатів і використовуватимуть усі доступні правові та не дуже правові способи затримки провадження та оскарження обвинувального вироку. Таким чином, вимоги високої компетентності суддів, які розглядатимуть ці справи, тісно переплітаються з вимогами до їхньої доброчесності та бездоганної репутації.
Разом з тим, ймовірними негативними наслідками запровадження вузької спеціалізації можуть бути надто тісні відносини між спеціалізованими суддями та іншими учасниками процесу - слідчими НАБУ, прокурорами антикорупційної прокуратури (загроза обвинувального нахилу правосуддя); втрата можливості дивитися на речі в новому світлі та бачити загальну картину; ризик зворотного ефекту в розмежуванні статусу спеціалізованих суддів і суддів загальних судів. Очевидно, що ефективність спеціалізованого антикорупційного суду значною мірою залежить від ефективності органу або органів, які мають право передавати справи до цього суду. Іншими словами: міцність ланцюга вимірюється його найслабшою ланкою. Насправді, корумповані еліти можуть не втручатися в роботу спеціалізованого антикорупційного суду, маючи при цьому достатньо впливу на прокурорів або правоохоронні органи, що дозволяє їм уникнути будь-якого серйозного ризику переслідування. Деякі критики в Словаччині, наприклад, стверджують, що саме це є головною причиною відсутності обвинувальних вироків проти політиків високого рівня в Спеціальному кримінальному суді Словаччини.
Багато років тому в сусідній Румунії ніхто й уявити собі не міг, що тотальну корупцію можна подолати. Завдяки діяльності Директорату (аналогу українського НАБУ) до кримінальної відповідальності було притягнуто більше 20 депутатів, 25 директорів громадських установ, 20 глав національних компаній, затримано 4600 чоловік, підозрюваних в корупційних злочинах. В січні 2014 року було засуджено колишнього прем’єр міністра країни Андріана Нестасе до чотирьох років ув’язнення за хабарництво. Цікаво, що таких колосальних результатів вдалось досягти без створення антикорупційного суду.
Замість висновку. Міжнародний досвід демонструє, що ідея створення окремого антикорупційного суду може сприйматись радше в якості тимчасового заходу, який дасть сигнал національній та міжнародній спільноті про те, що країна розпочала серйозну боротьбу з корупцією та безкарністю. Однак чи здатен антикорупційний міф вплинути на корупційну реальність? Очевидно, що найкращий результат забезпечить лише комплексний підхід до реформування правоохоронної та судової систем. Замість банального множення судових інституцій варто відшукати альтернативний спосіб подолання безкарності корупціонерів. Можливо на ряду з професійними суддями їх має судити … Народ України?
Антикорупційний суд присяжних в кожному районі. Чому б ні?
