За крок до корупції: врегулювання конфлікту інтересів

Конфлікт інтересів є однією із найбільших проблем у державній службі, особливо поширений серед органів місцевого самоврядування. Очевидний конфлікт інтересів стосується ситуації, коли існує особистий інтерес, який може обґрунтовано вважатися іншими таким, що впливає на виконання державною посадовою особою своїх обов’язків, навіть, якщо такого негативного впливу фактично немає. Таким чином, потенційний конфлікт інтересів може мати місце в тих випадках, коли посадова особа має приватні інтереси, що здатні призвести до конфлікту інтересів у певний час у майбутньому.

Коли виникає конфлікт інтересів:

- конфлікт інтересів виникає, коли особою порушуються обмеження щодо суміцництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 172-4 КУпАП);

- порушення особою встановлених обмежень щодо отримання подарунків (ст. 172-5 КУпАП);

- порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (ст. 172-7 КУПАП);

- незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку із виконанням службових повноважень (ст. 172-8 КУпАП).

Однак, сама по собі наявність конфлікту інтересів не є злочином.

Насамперед, конфлікт інтересів може виникнути у сферах, де у службових осіб наявні дискреційні повноваження:

- проведення публічних закупівель товарів, здійснення робіт та надання послуг;

- здійснення державного нагляду і контролю;

- підготовка і прийняття рішень про розподіл бюджетних коштів, квот, відведення земельних ділянок тощо;

- продаж державного майна

- укладення договорів оренди земельних ділянок, що перебувають у державній власності;

- прийняття рішень про повернення або заліку надміру сплачених або надмірно стягнених сум податків і зборів, а також пені і штрафів;

- ліцензування окремих видів діяльності, видача дозволів на окремі види робіт;

- проведення державної експертизи і видача висновків тощо. 

При цьому, виникнення конфлікту інтересів може відбуватися у зв'язку із володінням цінними паперами, наявністю банківських вкладів, майновими зобов'язаннями або ж порушенням встановлених заборон (отримання подарунків, працевлаштування після звільнення з державної служби, використання службової інформації) тощо. 

Як регулюється законодавчо?

Кожен службовець при виконанні своїх повноважень повинен брати до уваги увесь спектр своїх не лише правових, а й приватних відносин, які зумовлюють виникнення майнового чи немайнового інтересу. Законом не встановлюється заборон чи обмежень на наявність приватного інтересу як такого. Йдеться про дотримання правил етичної поведінки службовця та відповідну оцінку приватних інтересів через призму можливого їх негативного впливу на об'єктивність прийняття рішень чи діянь службовця при реалізації своїх службових чи представницьких повноважень. Найбільш простий та дієвий механізм запобігання конфлікту інтересів - публічне оголошення і відсторонення від прийняття рішень. В Україні це передбачено чинним законодавством. Зокрема, з 2015 року почав діяти Закон України «Про запобігання корупції», який визначає питання, пов’язані із запобіганням і врегулюванням конфлікту інтересів. Закон має превентивний характер і орієнтований на створення ефективних механізмів запобігання корупції на публічній службі. Проте, де-факто, його використовують вкрай рідко. Однією з причин можна назвати відсутність культури врегулювання та запобігання конфлікту інтересів. Тривалий час навіть у розвинених країнах при управлінні конфліктом інтересів застосовувався підхід, спрямований лише на усунення наслідків конфлікту інтересів, який уже виник. Наразі відбувається трансформація підходів до управління конфліктом інтересів на державній службі: традиційний підхід змінюється випереджувальним, превентивним і включає навчання, консультації, розробку інструкцій та підготовку персоналу публічної служби.

Аналіз дієвості механізму запобігання та врегулювання конфлікту інтересів

Аналітиками Центру «Ейдос» було розроблено методологію «Прозорі ради: імплементація інструментів громадського контролю та участі громадян у прийнятті рішень», відповідно до якої були оцінені 12 міських та 4 обласних ради у Полтавській, Чернігівській, Івано-Франківській та Рівненській областях. Методологію було розроблено з урахуванням придатності їх до використання громадянами, які не мають стосунку до державної служби.

В цілому, під час аналізу дієвості механізму запобігання та врегулювання конфлікту інтересів в рамках роботи коаліції «Прозорі ради» було відзначено недостатньо високий рівень імплементації законодавства. Було проаналізовано рівень імплементації ЗУ «Про запобігання корупції» в Івано-Франківській, Полтавській, Рівненській та Чернігівській обласних та міських радах.

«В ході аналізу та анкетування, аналітики з’ясували, що частина депутатів переконані, що у разі, якщо вони оголосять про наявність конфлікту інтересів, то не зможуть брати безпосередньої участі у голосуванні. Особливо гостро це питання стоїть під час голосування щодо тарифів та земельних питань. Таким чином – рада автоматично стає неспроможною приймати будь-які рішення. Більш того, у частини рад немає відповідної комісії, що надає роз’яснення, як діяти у разі реального або потенційного конфлікту інтересів. Або ж існує ситуація, коли комісія є, але, по факту, вона не виконує своїх функцій», - коментує керівник відділу доступу до інформації Центру «Ейдос» Дарія Юрчик.

Більше того, за її словами, анкетування депутатів також показало, що деякі з них навіть не знають, що можуть звертатися за консультацією до відповідної комісії.

Так, в Івано-Франківській облраді відповідний показник дорівнює всього 33,3%. При цьому, на рівні нормативно-правових актів не прописано порядок про самостійне публічне оголошення про конфлікт інтересів міським головою, секретарем та депутатами Івано-Франківської обласної ради, як це передбачено ч. 1 ст. 59/1  Закону України «Про місцеве самоврядування». Окрім того, в протоколах профільної комісії відсутня інформація про надання роз’яснень та рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками. Журнал реєстрації заяв щодо конфлікту інтересів відсутній. Також за результатами анкетування членів комісії було виявлено відсутність анкети.

В Івано-Франківській міськраді показник дорівнює 50,0%, як результат того, що постійна депутатська комісія з питань регламенту та депутатської діяльності на своїх засіданнях не розглядала питання конфлікту інтересів у раді. Аналогічна ситуація з журналом реєстрації заяв. За результатами анкетування членів комісії було виявлено, що голова і депутати за роз’ясненнями не зверталися.

У Полтавській облраді цей показник значно вищий - 83,3%: у Положенні про постійні комісії обласної ради визначено постійну депутатську комісію, яка контролює питання конфлікту інтересів у раді. Однак, не прописано порядок про самостійне публічне оголошення про конфлікт інтересів міським головою, секретарем та депутатами Полтавської облради, як це передбачено ч. 1 ст. 59/1 Закону України «Про місцеве самоврядування». Разом з тим, визначено постійну комісію, функцією якої є контроль щодо конфлікту інтересів у раді.

У міськраді Полтави показник дієвості запобігання та врегулювання конфлікту інтересів дорівнює 66,7%. В протоколах профільної комісії Полтавської міськради відсутня інформація про надання роз’яснень та рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками. Також відсутній журнал реєстрації заяв, а за результатами анкетування членів комісії було виявлено, що голова і депутати за роз’ясненнями не зверталися.

Рівень дієвості  у Рівненській облраді - 66,7%. Журнал реєстрації заяв щодо конфлікту інтересів відсутній. За результатами анкетування членів комісії було виявлено аналогічну ситуацію, як і у міськраді Полтави - голова і депутати не зверталися до комісії за роз’ясненнями. Хоча, роз’яснювальна робота проводилася, проте, самі роз’яснення для депутатів виявилися не зовсім зрозумілими. І важливий момент - немає єдиного підходу щодо перевірки діяльності щодо наявності реального конфлікту інтересів.

У Рівненській міськраді показник - 33,3%. Тут відсутня депутатська комісія, яка уповноважена надавати роз’яснення та рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками, тому роз'яснення та рекомендації не надаються. За результатами анкетування членів комісії було виявлено відсутність анкети.

Щодо Чернігівської облради, тут показник дорівнює 66,7%. У протоколах профільної комісії відсутня інформація про надання роз’яснень та рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками. Однак, як і у вищезазначених областях, журнал реєстрації заяв щодо конфлікту інтересів відсутній. За результатами анкетування членів комісії було виявлено, що не зрозуміло чи голова і депутати зверталися за роз’ясненнями.

Аналогічний показник і у міськраді Чернігова - 66,7%. В протоколах профільної комісії відсутня інформація про надання роз’яснень та рекомендацій. Журнал реєстрації заяв відсутній, анкета - відсутня. Також у міськраді немає єдиного підходу до перевірки діяльності щодо наявності реального конфлікту інтересів. 

У разі виникнення ситуації, яка передбачає конфлікт інтересів, експерти радять прописати порядок запобігання та врегулювання конфлікту інтересів на рівні Регламенту обласної або міської рад, аби надати можливість шляхом самостійного публічного оголошення про конфлікт інтересів міським головою, секретарем та депутатами. Це передбачено у ч. 1 ст. 59/1  Закону України «Про місцеве самоврядування», згідно якого: «Сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання».

У разі, якщо в регламенті відсутні відповідне положення, потрібно внести відповідні зміни до Регламенту міської або обласної ради.

Відповідно до положень частини другої статті 29 Закону, особи, у яких наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів, можуть самостійно вжити заходів щодо його врегулювання шляхом позбавлення відповідного приватного інтересу з наданням документів, що підтверджують це безпосередньому керівнику або керівнику органу, до повноважень якого належить звільнення/ініціювання звільнення з посади. 

Алгоритм дій чиновника, у зв'язку із встановленням наявності конфлікту інтересів 

Особи, на яких поширюється законодавство щодо конфлікту інтересів мають вживати заходів для його недопущення та заходів у разі, якщо конфлікт інтересу все ж таки виник. 

У Законі визначено дві основні вимоги до депутата при виникненні у нього конфлікту інтересів: невідкладно заявити про конфлікт інтересів та не брати участь в обговоренні чи голосуванні відповідного питання на засіданні ради або комісії. Контроль за дотриманням зазначених вимог та надання роз’яснень з питань конфлікту інтересів відповідно до частини другої статті 591 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» покладається на постійну комісію ради, до функціональної спрямованості якої належить питання запобігання корупції. Окрім цього, депутат також матиме змогу звернутись до територіальних органів НАЗК після їх створення. 

Відповідальність за недотримання антикорупційного законодавства

Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів є корупційним правопорушенням. За це, згідно із законом, встановлено адміністративну відповідальність. Відповідно до статті 1727 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) неповідомлення особою про наявність у неї реального конфлікту інтересів тягне за собою накладення штрафу від 100 до 200 неоподаткованих мінімумів, а вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів – від 200 до 400 неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Окрім того, у разі повторного притягнення до відповідальності протягом року за статтею 1727 КУпАП на особу накладається штраф від 400 до 800 з позбавленням права займатись певною діяльність строком на один рік. Зокрема, якщо судом було винесено рішення про притягнення депутата до відповідальності за корупційне правопорушення з позбавленням права займатись діяльністю, що пов’язана з виконанням функцій місцевого самоврядування, повноваження такого депутата вважаються достроково припиненими відповідно до пункту 7 частини першої статті 5 Закону «Про статус депутатів місцевих рад».

Варто зазначити, що незалежно від наслідків чи масштабу порушення, дії в умовах конфлікту інтересів або неповідомлення про нього є корупційним правопорушенням. Тож, у разі притягнення депутата до відповідальності відомості про нього мають заноситись до відкритого Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, що створює для депутата додаткові репутаційні ризики.