Європейська реформа українського парламенту

На минулому тижні між Верховною Радою України таЄвропейським парламентом було підписано угоду про співробітництво вадміністративній сфері. Зокрема, мова йде про взаємодію у галузі реформування законотворчогопроцесу та імплементації Угоди про асоціацію з ЄС. Слід відзначити, щопідписаний документ не має історичних аналогів і є цілком оригінальним форматомспівпраці між європейською та українською законодавчою інституцією. Угода сталанаслідком більш як піврічної роботи «Місії з оцінки потреб» в рамкахМеморандуму про взаєморозуміння між Європарламентом та Верховною Радою.Завдання місії, очолюваної колишнім президентом ЄП Петом Коксом, полягає воцінці обсягів програми парламентської підтримки та підвищенніінституціональної ефективності українського парламенту. Тож, внаслідокпроведеної моніторингової роботи, місія спільно з координаційною групою приВерховній Раді розробила дорожню карту реформ законодавчого органу, щопередбачає ряд новацій майже в усіх сферах діяльності ВР.

52 пункти рекомендацій Європарламенту стосуютьсязаконодавчого процесу, структури парламенту, питань гласності, дисциплінарноївідповідальності та недоторканності народних депутатів тощо. Спробуємо короткопроаналізувати найважливіші нововведення з точки зору їх правової та політичноїдоцільності.

Що стосується розробки та ухвалення законів, топропонується запровадити так звані «білі книги» - експертні рекомендації щодоздійснення політики в тій сфері, якої стосується законопроект. Ця практикавдало застосовується в ЄС, де важливу роль відіграють норми «м’якого» права.Останні мають рекомендаційний характер, але, попри допоміжну роль, є важливимінструментом формування професійного правового дискурсу в країні, а також чинникомухвалення законів, що виражають комплексне бачення державної політики у тій чиіншій сфері. Іншими словами, це обґрунтування політичної стратегічностізаконопроектів. У ЄС розробці «білих книг» може передувати ще й формування«зелених книг», покликаних започаткувати процес широких громадських обговореньі експертних консультацій. Таким чином, вказане нововведення покликане надатизаконотворчій діяльності більше демократичності, професійності та програмності.

Одна із суттєвих змін торкається питання ефективностіголосування під час пленарних засідань Верховної Ради. Зокрема, вЄвропарламенті пропонують приймати «звичайні» закони (які не стосуються змін доКонституції та врахування міжнародного досвіду) простою більшістю голосів занаявності кворуму у 226 депутатів. Тобто, якщо на засіданні присутні 230нардепів, то для ухвалення закону достатньо лише 116 голосів, а не 226, якпередбачено зараз. На думку європейських парламентарів, це дозволить прийматинеобхідні закони в умовах поганої відвідуваності депутатами пленарних засідань.Однак подібна ініціатива прямо суперечить 91-й статті Конституції України, десказано, що Верховна Рада України приймаєзакони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу (вокремих випадках – кваліфікованою більшістю, що передбачає 300 голосів). Дотого ж така пропозиція, з одного боку, може поставити під сумнів легітимністьокремих законів (адже вони можуть бути ухвалені фактично лише четвертоючастиною парламенту), а, з іншої сторони, засвідчить неадекватність кількісногоскладу Верховної Ради (якщо закон здатні прийняти 120 депутатів, то навіщо їхаж 450?). Одним словом, недоліки зазначеної рекомендації приводять донеобхідності більш фундаментальних кроків у реформуванні українськогопарламенту (наприклад, зменшенні кількості народних депутатів до 300 осіб, якце було схвалено громадянами на референдумі ще у квітні 2000 року).

Реформаторські ініціативи не оминули іструктуру Верховної Ради. Так, пропонується привести кількість профільнихкомітетів у відповідність до кількості міністерств, аби налагодити чіткиймеханізм взаємодії між законодавчою та виконавчою владою. Наприклад, сьогодні внас є 17 міністерств в уряді і 27 комітетів у парламенті, що сприяє розмиваннюфункцій і відповідальності по єдиній функціональній лінії «розробка законів –реалізація законів». Водночас треба врахувати, що нині в уряді також плануютьсяструктурні перебудови. Тому реформи по скороченню кількості структурнихпідрозділів мають відбуватися узгоджено і паралельно між Радою і Кабміном.

Вже встигла набути певного резонансу іінша рекомендація європейських партнерів, що передбачає більш закритий форматроботи парламенту. Зокрема, пропонується не транслювати засіданняПогоджувальної ради депутатських фракцій. Мотивацію часткової відмови відпублічної роботи Верховної Ради пояснив сам Пет Кокс, мовляв, коли популістипотрапляють на камери, будь-яке засідання перетворюється в Голлівуд, і досягтиконсенсусу з багатьох важливих питань інколи стає неможливо. Безумовно, дляреалій вітчизняної політики таке рішення багато в чому було б виправданим, однакціною вирішення проблеми не може бути гласність роботи загальнонаціональногопредставницького органу влади. Тому в цій справі вкрай важливо, щоб запобіжникидля популізму не порушували принципів прозорості і відкритості у діяльностіпарламенту.

Ще одна ініціатива, закріплена в пакетіреформ, стосується давно назрілої в українському суспільстві проблеминедоторканності народних депутатів. За планом, депутатський імунітет в йогонинішньому вигляді має бути скасований. Натомість буде запроваджений принциппарламентського індемнітету, згідно з яким парламентарії не несутьвідповідальності за свої висловлювання, рішення та результати професійноїдепутатської діяльності. Індемнітет, на відміну від імунітету, який, по суті,перетворився на захист народних обранців від правосуддя, покликаний гарантувативиконання депутатом своїх повноважень, захистити його політичні переконання тасприяти незалежній і ефективній роботі. У свою чергу, скасування депутатськоїнедоторканності буде найкращим стимулом для народних депутатів докладатимаксимум зусиль для покращення якості правосуддя і правоохоронної діяльності вУкраїні, адже без імунітету кожен з них може потрапити в лещата несправедливогосуду, заангажованого прокурора чи корумпованого поліцейського.

Важливим напрямом реформ є введеннядисциплінарної відповідальності для нардепів за порушення порядку під часзасідань і етичних норм поведінки, які також планується розробити до завершеннякаденції парламенту 8-го скликання. Міра покарання залежатиме від ступенясерйозності проступку, зокрема, в пропозиціях йдеться про штрафи для депутатів.За бійку або іншу неадекватну поведінку парламентарія можуть вивести із зализасідань спеціально уповноважені особи не із числа народних депутатів, роль іповноваження яких будуть дещо подібними до призначення приставів у деякихзахідних парламентах. Слід сказати, що подібні кроки дисциплінарного характерує досить необхідними для повернення Верховній Раді, значно дискредитованійорганізаційним хаосом і ексцесами в поведінці депутатів,  авторитету в суспільстві і довіри громадян.

Нарешті, уваги заслуговує і новація щодометоду розподілу депутатських мандатів у парламенті за результатами виборів.Цій проблемі, як правило, не надається багато значення, але використання різнихспособів при визначенні кількості мандатів для кожної партії призводить дорізних результатів при однаковій кількості набраних голосів. Здавалося б, щоможе бути простішим, ніж визначити, скільки парламентських місць «заробила»партія, отримавши стільки-то голосів виборців. Та на практиці не все такпросто. Зараз в Україні використовується метод Хейра-Німейєра, алгоритм якогонадає певні переваги невеликим партіям, внаслідок чого відбувається політичнафрагментація парламенту. Натомість у Європарламенті застосовують так званийметод Д’Ондта, математична конструкція якого сприяє великим партіям. Наприклад,якщо партія набирає 10% голосів, то квота Хейра-Німейєра дозволяє отримати їйприблизно 10% депутатських місць. Водночас за квотою Д’Ондта партія з 10%підтримки може розраховувати лише на 6% мандатів. А так як партійнаподрібненість парламенту призводить до коаліційного уряду і хронічної урядовоїнестабільності, то, очевидно, що пропозиція Європарламенту покликаназабезпечити менш фрагментований законодавчий орган і більш стабільний уряд вУкраїні.  

Звичайно, підвищення інституціональноїспроможності українського парламенту не повинне обмежуватися лише «дорожньоюкартою» реформ. Європейський досвід парламентаризму є цінним орієнтиром дляУкраїни, але далеко не вичерпним. Адже особливості національної правовоїсистеми та політичного процесу з необхідністю мають бути враховані в ходіорганізаційно-правової і структурної модернізації Верховної Ради. Зокрема, намслід попрацювати над «розвантаженням» парламенту від деяких законодавчихфункцій, передавши окремі спеціалізовані законодавчі повноваження іншимсуб’єктам (ЦВК, Мін’юсту, місцевим радам тощо), що дозволить Раді приділятибільше уваги пріоритетним для розвитку країни законопроектам. Необхідно такожпрацювати над поліпшенням професійних якостей депутатського корпусу, надпартійною системою, в чому не обійтися без прийняття нового виборчогозаконодавства тощо. Виклики сьогодення вимагають кардинальної зміни «правилгри», так як існуючі інституціональні рамки парламентаризму в Україні вже давностали баластом для якісних перетворень вітчизняної політико-правової системи.