Останнім часомдосить актуальним стає питання практики застосування норм щодо адміністративнихправопорушень, пов’язаних з корупцією, що відбувається у зв’язку з посиленнямполітики держави у сфері запобігання та протидії корупції.
22.05.2017 рокусудова палата у кримінальних справах Вищого спеціалізованого суду України зрозгляду цивільних і кримінальних справ направила головам апеляційних судівлист, в якому висвітлила позиції застосуванням норм діючого законодавстваУкраїни щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окреміправопорушення, пов’язані з корупцією.
Одна, нажаль, увказаному листі ВССУ фактично зовсім не висвітлено позиції щодо практикизастосування ч. 2 ст. 172-6 КУпАП, незважаючи на те, що вказана норма є не меншактуальною у практиці застосування.
Відповідно до ч. 2ст. 172-6 КУпАП, відповідальність за цією статтею настає за неповідомлення абоне своєчасне повідомлення про відкриття рахунку в установі банку-нерезидентаабо про суттєві зміни у майновому стані. Сама по собі ч. 2 ст. 172-6 КУпАП невстановлює: строків звернення відповідним суб’єктом; орган в який необхіднозвернутися; форми відповідного звернення; визначення «суттєвих змін у майновомустані» відповідного суб’єкта.
Для об’єктивностінеобхідно відзначити те, що відповідно до примітки цієї статті, визначенийсуб’єкт з відсиланням до ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції» та нате, що відповідальність за цією статтею за подання завідомо недостовірних відомостейу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевогосамоврядування, стосовно майна або іншого об’єкта декларування, що маєвартість, настає у випадку, якщо такі відомості відрізняються від достовірнихсум від 100 до 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Однак іпримітка не відсилає нас до будь-якого закону і не надає визначенню та розуміньнаведених вище питань.
В наведеномуроз’ясненні ВССУ, як і в судовій практиці, склалася позиція, що для настаннявідповідальності, в тому числі за ч. 2 ст. 172-6 КУпАП необхідно застосовуватиЗакон України «Про запобігання корупції».
Так,наприклад, в постанові Апеляційного суду міста Києва, від 17.02.20017 рокусправа № 33/796/390/2016 суд зазначає, що відповідно до ч.2 ст.52 Закону України «Про запобігання корупції» в редакції закону№ 1022-VIII від15.03.2016/ встановлено, що у разі суттєвої зміни у майновому стані суб'єктадекларування, а саме отримання ним доходу, придбання майна на суму, якаперевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня відповідногороку, зазначений суб'єкт у десятиденний строк з моменту отримання доходу абопридбання майна зобов'язаний письмово повідомитипро це Національне агентство. Зазначена інформація вноситься до Єдиногодержавного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій державиабо місцевого самоврядування, та оприлюднюється на офіційному веб-сайтіНаціонального агентства. Порядок інформування Національного агентства провідкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента, а також про суттєвізміни у майновому стані визначаються Національним агентством.
Так, рішеннямНаціонального агентства з питань запобігання корупції від червня 2016 року №3затверджено Форму повідомлення про суттєві зміни в майновому станісуб'єкта декларування, яка зареєстрована в Міністерстві юстиціїУкраїни 15 липня 2016 року за №961/29091, відповідно до якої, під суттєвоюзміною у майновому стані суб'єкта декларування розуміється отримання нимодноразового доходу або придбання майна на суму, яка перевищує 50 мінімальнихзаробітних плат, встановлених на 01 січня року, у якому подається повідомлення.Якщо вартість майна перевищує 50 мінімальних заробітних плат, але була сплаченачастинами, то повідомлення про суттєві зміни в майновому стані подається післяпереходу права власності на таке майно. Дохід, який був нарахований, але несплачений (не отриманий), не повідомляється. Повідомлення про суттєві зміни умайновому стані суб'єкта декларування подається ним особисто шляхом заповненнявідповідної електронної форми на веб-сайті Національного агентства з питаньзапобігання корупції через власний персональний електронний кабінет суб'єктадекларування у системі Єдиного державного реєстру декларацій осіб,уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.Інформація, включена в повідомлення про суттєві зміни у майновому станісуб'єкта декларування, повинна бути також відображена в декларації особи,уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, якутакий суб'єкт декларування подає відповідно до ЗаконуУкраїни «Про запобігання корупції ».
Причому, аніВССУ, ані Апеляційний суд міста Києва в (вищенаведеному прикладі) не вказав, узв’язку з чим вони зробили висновок про необхідність застосування норм ЗаконуУкраїни «Про запобігання корупції».
Чи можнавважати, що у вказаних випадках суди застосували блакетну норму і що єбланкетною нормою? В теорії прававизначено: При бланкетному способі конкретного посилання немає, але окреміелементи формулюються у спеціальних правилах, що видно з тексту бланкетноїнорми (наприклад, норма, що встановлює відповідальність за порушення протипожежнихправил). А. Й. Міллер.
Для відповіді на цезапитання пропоную проаналізувати Рішення Конституційного Суду України у справіза конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо офіційноготлумачення положень статті 58 Конституції України статей 6, 81 Кримінальногокодексу України (справа про зворотні дію кримінального закону в часі від 19квітня 2000 року у справі № 1-3/2000.
Узазначеному Рішенні Конституційний Суд України зазначив:
«Бланкетнадиспозиція кримінально-правової нормилише називає
або описує злочин, а для повного визначення його ознак відсилає до
інших галузей права. Основна особливість бланкетноїдиспозиції
полягає в тому, що така норма має загальний і конкретизований
зміст. Загальнийзміст бланкетної диспозиції передається
словесно-документною формою відповідної статті Особливої частини
Кримінального кодексу України і включає положення інших
нормативно-правових актів у тому вигляді, в якому вони
сформульовані безпосередньо в тексті статті. Саме із загальним
змістом бланкетної диспозиції пов'язане визначення кримінальним
законом діяння як злочину певного виду та встановлення за нього
кримінальну відповідальності». Далі Конституційний Суд зазначає: «Конституція Українивстановила, що діяння, які є злочинами,
та відповідальність за них визначаються виключно законами України
(пункт 22 частини першої статті 92), а не підзаконними актами.
Кримінальний закон, який визначає діяння як злочин, може
містити посилання на положення інших нормативно-правових актів.
Якщо ці положення в наступному змінюються, загальний зміст
кримінального закону, в даному випадку- диспозиція його норм,
змін не зазнає. Протилежне означало б можливість зміни
кримінального закону підзаконними актами, зокрема постановами
Верховної Ради України, указами Президента України та актами
Кабінету Міністрів України, що суперечило б вимогам пункту 22
частини першої статті 92 Конституції України».
Сама ж ч. 2 ст. 172-6 КУпАП не відсилає до будь-якої галузі права і вона немає конкретизованого характеру, а відтак, на наш погляд, не є бланкетноюнормою, а відтак, і посилання при застосуванні ч. 2 ст. 172-6 КУпАП на ЗаконУкраїни «Про запобігання корупції» є недопустимим, так як в такому випадкузазначене не відповідає вказаному Рішенню Конституційного Суду України.
Разом з цим,пропоную проаналізувати питання якості закону в аспекті практики ЄвропейськогоСуду з прав людини.
«Правове положення може витримати перевіркуйого на якість, якщо це положення є достатньо чітким у переважній більшостісправ, що їх розглядали національні органи» РішенняЄвропейського суду з прав людини у справі «Ґавенда проти Польщі» від 14 березня2002 року;
«Чинніположення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони булидостатньо доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні» Рішення Європейського суду з прав людини усправі „Броньовський проти Польщі” від 22 червня 2004 року;
«Якістьзакону вимагає, щоб він був доступний для даної особи і вона також моглапередбачити наслідки його застосування до неї та щоб закон не суперечивпринципові верховенства права. Це означає, що в національному праві маєіснувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державнихорганів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположнихсвобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснюєсвої функції закрито. Закон має містити досить зрозумілі й чіткі формулювання,які давали б громадянам належне уявлення стосовно обставин та умов, за якимидержавні органи уповноважені вдаватися до втручання в право» Рішення Європейського суду з прав людини усправі „Ґавенда проти Польщі” від 14 березня 2002 року; Рішення Європейськогосуду з прав людини у справі „Аманн проти Швейцарії” від 16 лютого 2000 року
«Закон, який надає дискреційне право, маєвизначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови маютьміститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчійвладі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило бпринципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межібудь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їхзастосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільноговтручання» Рішення Європейського суду зправ людини у справі „Круслена” від 24 квітня 1990 року;
«Якість закону пов’язана з достатньою чіткістювстановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи»Рішення Європейського суду з прав людиниу справі „Волохи проти України” від 2 листопада 2006 року;
«Жодна норма не може вважатися „законом”, якщовона не сформульована з точністю, достатньою для того, щоб надати змогугромадянинові регулювати свою поведінку: він має бути спроможним - якщопотрібно, після відповідної консультації - передбачити такою мірою, наскількице є розумним за даних обставин, наслідки, які можуть випливати з його дій. Цінаслідки не повинні бути передбачуваними з абсолютною певністю. У той час, якпевність у праві є вельми бажаною, вона може спричиняти надмірну жорсткість, аправо має йти в ногу з обставинами, що змінюються. Відповідно до цьогобільшість законів з необхідністю укладаються в термінах, які більшою чи меншоюмірою є нечіткими, а їхнє тлумачення і застосування є питаннями практики» Рішення Європейського суду з прав людини усправі „Фельдек проти Словаччини” від 12 липня 2001 року;
Ступіньчіткості закону, що має забезпечуватися у формулюваннях національних законів -яка в жодному випадку не може передбачити всі непередбачувані обставини, -значною мірою залежить від змісту даного документа, сфери, на яку поширюєтьсяцей закон, а також кількості та статусу тих, кому закон адресований. Ступіньчіткості, який треба забезпечувати при формулюванні конституційних положень, зогляду на загальний характер, може бути нижчим, ніж в інших законах» Рішення Європейського суду з прав людини усправі „Реквеньї проти Угорщини" від 20 травня 1999 року;
«Положення закону повинні бути передбачуванимита надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування» Рішення Європейського суду з прав людини усправі „Свято-Михайлівська Парафія проти України” від 14 червня 2007 року.
Такимчином, можемо констатувати відсутність «якості закону» в ч. 2 ст. 172-6 КУпАП,так як вказана норма є не конкретною і не містить бланкетних норм, а їїзастосування здійснюється за «звичкою» розуміння статті і за тлумаченням не накористь особи, які притягається до адміністративної відповідальності.
Разом зтим, практику притягнення відповідної особи до адміністративноївідповідальності за ч. 2 ст. 172-6 КУпАП необхідно розглянути в аспектідотримання вимог ст. 7 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод,так як Суд вказує, що звідси випливає, що злочини та відповідні покаранняповинні бути чітко визначені законом. Ця вимога виконується тоді, коли особаможе знати з формулювання відповідного положення – у разі необхідності, задопомогою його тлумачення судами і після отримання відповідної юридичноїконсультації, - які дії або бездіяльність тягтимуть за собою її кримінальнувідповідальність та яке покарання вона може отримати в цьому зв’язку, що буловідображено у Рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Дел Ріо Прадапроти Італії».
Такимчином, на наш погляд, в ч. 2 ст. 172-6 КУпАП необхідно внести зміни та викластиїї в наступній редакції: «Неповідомленняабо несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установібанку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані, у спосіб строки і впорядку передбаченому Законом України«Про запобігання корупції» - тягне за собою накладення штрафу від ста додвохсот неоподаткованих мінімумів доходів громадян».
Разом знаведеним, досить цікавим є питання суб’єктивної сторони вказаного складуадміністративного правопорушення.
Адміністративнимправопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна абонеобережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок,власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і заяку законом передбачено адміністративну відповідальність (ч. 1 ст. 9 КУпАП).
Адміністративнеправопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила,усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала їїшкідливі наслідки і бажала їх абосвідомо допускала цих наслідків (ч. 1 ст. 10 КУпАП).
Адміністративнеправопорушення визнається вчиненим з необережності, коли особа, яка йоговчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чибездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або непередбачала можливості настання таких наслідків, хоч повинна була і могла їхпередбачити (ч. 1 ст. 11 КУпАП).
Таким чином КУпАПпередбачає лише дві форми вини умисел або необережність.
Пропоную розглянутипрактичний випадок.
Особа, яка єсуб’єктом адміністративної відповідальності за ч. 2 ст. 162-7 КУпАП отримавши уподарунок від свої батьків майно на суму, яка перевищує50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня відповідного року, удесятиденний строк з моменту отримання подарунку не повідомила про цеНаціональне агентство, однак у відповідності до Закону задекларувала такемайно. Отримавши декларацію вказаного суб’єкта, Національному агентству сталовідомо, що вказаний суб’єкт отримав у подарунок від свої батьків майно на суму, яка перевищує 50 мінімальних заробітних плат,встановлених на 1 січня відповідного року, і у десятиденний строк з моменту отриманняподарунку не повідомив про це Національне агентство, у зв’язку з чим на вказаного суб’єкта був складений протоколпро адміністративне правопорушення за ч. 2 ст. 172-6 КУпАП. Вказана особанадала пояснення і зазначила, що не повідомила Національне агентство проотриманий подарунок від свої батьків, а саме майно на суму, яка перевищує 50 мінімальних заробітних плат,встановлених на 1 січня відповідного року, у десятиденний строк з моментуотримання подарунку, у зв’язку зі смертю батьків, занятістю похоронами і узв’язку з тяжким душевним станом, тобто без умислу скрити вказану інформаціювід Національного агентства. В підтвердження відсутності умислу, вказана особанадала докази направлення декларації, в якій вже було відображене вказанемайно.
Чи підлягаєвказана особа притягненню до адміністративної відповідальності за ч. 2 ст. 172-6КУпАП?
Згідно з положеньст. 1 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», корупційнимправопорушенням є тільки умисне діяння, а відтак, за діяння, передбачені ст.172-6 КУпАП, вчинені через необережність, відповідальність особи за цієюстаттею настати не може.
Таким чином, миприходимо до висновку, що у вказаному випадку особа не підлягаєадміністративній відповідальності за ч. 2 ст. 172-6 КУпАП, так як в її діяхвідсутній умисел.