Нормотворення проти корупції. Ефективний інструмент чи суспільний цунгцванг (І)

Початок 90-х років і епоха Л.Кучми.

4 червня 2019 року заступник голови адміністрації президента Руслан Рябошапка презентував нову редакцію проекту закону який передбачає покарання за незаконне збагачення з новим концептом і новими процедурами. Суттєва відмінність в порівнянні з тим що було і з аналогами, що є, полягає у впровадженні нової процедури так званої цивільної конфіскації, тобто можливість забрати майно у високопосадовця, який не може пояснити джерела його походження. Конфіскувати без обвинувального вироку, але за рішенням суду. Такий механізм за словами Руслана Рябошапки не порушує конституційний принцип презумпції невинуватості, адже не пов’язує встановлення факту незаконного набуття значних активів із обвинувальним вироком і відбувається не в рамках розслідування кримінальних проваджень.

Після презентації даного законопроекту в так званому таборі антикорупційних активістів почалося свято. Більшість коментарів були наповнені впевненістю якщо не у перемозі то точно в її початку. Найголовніше, коментували окремі із активістів, це те, що цим інструментом можна спробувати дістати майно з минулого, те майно, яке перестало бути предметами кримінальних проваджень, після того як Конституційний Суд України визнав статтю про незаконне збагачення неконституційною, тим самим фактично амністувавши топ-корупціонерів від кримінальної відповідальності

Але, чи дійсно можна буде говорити про настання початку перемоги над корупцією чи хоча б над закінченням незаконного збагачення в нашій країні після прийняття цього закону? Поставимо питання ширше, чи можна виключно прийняттям законів, навіть дуже суворих перемогти корупцію?

Дозволю собі негативно відповісти на ці питання.

Як сказав нещодавно один авторитетний правник-сучасник перш ніж практикувати закон, варто було б освоїти культуру і історію. І якби ті хто очікують від прийняття законів спрямованих на боротьбу з корупцією вчили історію, а головне розуміли нашу культуру, то оптимізм був би набагато стриманіший.

В новітній українській історії, боротися з корупцією на теренах України розпочали ще до проведення референдуму про незалежність української держави.

На початку 1990-х років Верховна Рада України прийняла ряд законодавчих актів, норми яких стосувались правовідносин щодо протидії організованій злочинності і корупції – це закони України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р., «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р., «Про службу безпеки України» від 25 березня 1992 р., «Державна програма боротьби із злочинністю» від 25 червня 1993 р., «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від 30 червня 1993 р. тощо.

Тобто, держава, вже тоді, на зорі свого створення відчувала небезпеку від корупції і організованої злочинності. Економічний занепад держави на початку 90-х років створив ідеальне середовища для формування організованої злочинності і системної корупції. Розуміючи це, державні мужі сфокусувалися на антикорупційному нормотворенні, сподіваючись, що впровадження законодавчої антикорупційної системи стане надійним запобіжником від системної корупції і руйнівником вже сформованої тоді організованої злочинності.

19 грудня 1992 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 2894-ХІІ «Про утворення Тимчасової депутатської комісії Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю, корупцією і хабарництвом». В ній прямо зазначалось, що «останнім часом в державі значно зросли хабарництво,   корупція,   інші   тяжкі злочини, посилюється організована  злочинність».

26 січня 1993 року вийшла перша Постанова Верховної Ради України «Про стан виконання законів і постанов Верховної Ради України з питань правопорядку і заходи щодо посилення боротьби із злочинністю». В постанові зазначалось про забезпечення виконання актів законодавства з питань зміцнення законності і правопорядку як одного з найважливіших завдань діяльності всіх органів державної влади і посадових осіб. Представницькі та виконавчі  органи  державної  влади зобов’язали включати в програми соціального і  економічного розвитку держави спеціальний розділ, в якому мали бути передбачені відповідні адміністративні, цивільні та інші правові заходи, спрямовані на усунення причин злочинності і зловживань службовою владою. В документі також наголошувалось про надзвичайне загострення криміногенної обстановки в державі та вперше було передбачено підготувати на розгляд Верховної Ради України і протягом місяця внести погоджені пропозиції щодо законодавчого визначення таких понять, як: «корупція», «спекуляція», «мафія», «тіньова економіка», «чесна праця». Але це не допомогло. Панування корупції, розквіт криміналітету та загострення зубожіння в державі, змусили Верховну Раду України вже 7 травня 1993 р. прийняти нову Постанову № 3207-ХІІ «Про невідкладні заходи щодо боротьби з організованою злочинністю і корупцією». В ній зокрема передбачалось, вже в першому  півріччі 1993 року  підготувати і винести на розгляд Верховної Ради України проекти законів: про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю; про державну службу; про боротьбу з корупцією; про посилення боротьби з організованою злочинністю; про захист учасників кримінального судочинства; про захист суддів, працівників правоохоронних і контролюючих органів.

В червні 1993 р. Верховною Радою України прийнято Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», яким створено спеціальні підрозділи в системі Міністерства внутрішніх справ та Служби безпеки по боротьбі з організованою злочинністю й корупцією. Вказувалось, що нагляд за їх діяльністю здійснюють спеціальні прокурори. Контроль за виконанням законодавства у сфері боротьби з корупцією здійснює Комітет Верховної Ради з питань боротьби з корупцією і організованою злочинністю. Він також надає згоду на призначення керівників спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією та прокурорів, що здійснюють нагляд за їх діяльністю.  

Відповідно до статті 5 цього Закону до державних органів, спеціально створених для боротьби  з організованою злочинністю, належать:

а) Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президенті України; в) спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією а організованою злочинністю Служби безпеки України;ж) Національне антикорупційне бюро України.16 грудня 1993 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 3720-ХІІ, якою затвердила Положення про порядок комплектування, матеріально-технічного, військового, фінансового та соціально-побутового забезпечення спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України. В ній йшлося, що «з урахуванням характеру роботи,  що пов’язана з ризиком для життя, та з метою якісного добору, закріплення і стимулювання кадрів співробітникам спеціальних підрозділів по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю встановлюється надбавка до окладу грошового утримання у розмірі до 50 відсотків».Протягом цього періоду робились спроби ліквідувати можливості для корупції та безконтрольної приватизації, які не мали успіху. Хоча закони, що приймалися мали гучну назву боротьби  з організованою злочинністю, корупцією, тіньовою економікою і було досить жорстким, а правоохоронна і судова системи на той час ще не були такі прогнилі як зараз, це не дало можливості в подальшому подолати дезорганізацію в органах державної влади, покращити якість державного управління.

Вже 10 лютого 1995 року президент України Л.Д.Кучма своїм Розпорядженням «Про заходи щодо активізації боротьби з корупцією і організованою злочинністю» № 35/95-рп визнав, що діяльність відповідних державних органів щодо подолання злочинності є незадовільною. Керівників міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади попереджено про персональну відповідальність за неефективну роботу в сфері боротьби з корупцією та організованою злочинністю.

5 жовтня 1995 року було прийнято Закон України «Про боротьбу з корупцією» В ньому під корупцією вважалась «діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг та інших переваг».

З метою створення передумов досягнення змін у боротьбі з корупцією Л. Кучма 17 вересня 1996 року затвердив «Комплексну цільову програму боротьби зі злочинністю на 1996–2000 роки». В ній він визнав, що «стан криміногенної ситуації в державі характеризується зростанням кількості тяжких злочинів проти життя і здоров’я людей, майнових інтересів громадян і держави, а також значним загостренням обстановки в окремих регіонах». Зазначалось також, що «злочинність стала одним з визначальних факторів,  що загрожує національній безпеці України».Наступною спробою створення умов запобігання корупції було видання указу президентом України 24 квітня 1997 року Президентом «Про Національне бюро розслідувань України». Цим указом передбачалось створити Національне бюро розслідувань України як центральний орган виконавчої влади. Його основними завданнями було визначено проведення досудового слідства та оперативно-розшукових заходів у особливо складних кримінальних справах про злочини, які становлять підвищену суспільну небезпеку, а також проведення інформаційно-аналітичної  роботи з метою виявлення і усунення причин та умов,  що сприяють корупції та вчиненню інших небезпечних злочинів, прогнозування динаміки злочинності в суспільстві. Цікаво, що Міністерству внутрішніх справ України, Міністерству оборони України та Службі  безпеки  України  було вказано надати необхідну допомогу Національному бюро розслідувань  України у вирішенні поставлених перед ним завдань та створенні  відповідних умов для його роботи.Згодом на забезпечення додержання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією» (356/95-ВР) Кабінет Міністрів України видав постанову від 20 березня 1998 р. №345 Про стан виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади Закону України «Про боротьбу з корупцією» та Національної програми боротьби з корупцією. В ній зазначалось, що ефективність боротьби з корупцією залишається недостатньою. Вказувалось, негативні наслідки корупції підривають довіру громадян до держави. Було підкреслено, що корупційні прояви прогресують на пріоритетних напрямах економічної  іяльності держави.Таким чином, Кабінет Міністрів України постановив схвалити проект Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки. Також цією Постановою було вирішено звернутися до Верховного Суду України з пропозицією про узагальнення судової практики щодо застосування законодавства про хабарництво у разі затримання злочинців на місці вчинення злочину. Як бачимо, що спроби реалізації та вдосконалення антикорупційного законодавства були, але, на жаль, їх виконання залишалось на папері, а такого роду постанови, проекти на інші нормативно-правові документи по суті переписувались кожного року, змінюючи лише свій заголовок.На початку 2000-х років було видано низку нормативно-правових актів та указів президента України Л. Кучми, однак, робота у сфері запобігання та протидії корупції від кількості їх прийняття не покращилась. Про це свідчить указ президента України Л. Кучми «Про невідкладні додаткові заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю» від 6 лютого 2003 р. № 84. В указі показано реальний стан справ та високий рівень корупції у державі. В документі зокрема вказано, що «корупція завдає значної шкоди справі забезпечення захисту прав і свобод громадян, гальмує розвиток економіки та становлення ринкових відносин, підриває міжнародний авторитет України. Робота спеціальних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією є недостатньою та малоефективною, а діяльність Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при президентові України є такою, що не забезпечує повною мірою виконання покладених на Комітет завдань». Також, з метою виявлення фактів службових зловживань, хабарництва і корупційних проявів з боку посадових осіб правоохоронних органів було наказано провести до 1 червня 2003 року перевірки додержання законності використання коштів під час створення та діяльності благодійних фондів сприяння правоохоронним органам. Особлива увага акцентувалась на випадках переведення у готівку благодійних коштів за чеками, придбання за рахунок благодійних внесків дорогих меблів, засобів зв’язку, оплати послуг комерційних структур, навчання тощо.

Таким чином, можна впевнено стверджувати, що всі законодавчі ініціативи з протидії корупції за президенства Л.Кучми залишались на папері, а в кабінетах чиновників приймалися інші протилежні рішення.

Епоха Леоніда Кучми запам’яталася не лише багатовекторною зовнішньою політикою, а й такою ж багатовекторністю у внутрішній політиці. Саме при Кучмі були сформовані і нині діючі фінансово-олігархічні клани. Не дивлячись на колосальну кількість прийнятих законів та підзаконних актів спрямованих на протидію корупції і організованій злочинності, саме в період Кучми сформувалася специфічна політична модель з абсолютним впливом олігархів, а в суспільстві почали панувати не писані імперативні норми прийняті від імені держави на благо суспільства, а понятійні домовленості між клептократичними угрупуваннями і саме тоді, те що писалося на папері у вигляді юридичних норм і те що відбувалося у країні у відносинах які регулювали ці норми, були взаємопротилежні явища. Епоха Леоніда Кучми характеризується такою аксіомою, чим більше приймалося антикорупційних юридичних актів тим збільшувався рівень корупції у суспільстві, а спеціальні підрозділи правоохоронних органів створені для протидії корупції, очолили її розвиток і розквіт. При Леоніді Кучмі було структуровано корупційну систему, при ньому вона перетворилася з локального правопорушення на глобальне суспільне явище і саме при ньому корупція поширилась на всі сфери суспільного життя: політичну, адміністративну і побутову. Саме при ньому було закладено фундамент, що призвів до двох Майданів у 2004-2005 рр. і 2013-2014 рр., анексії Криму і війни на Донбасі.

(далі буде).