Реформа "Укравтодору": аби лише не фейк!
На сьогоднішнійдень якість автомобільних доріг й надалі залишається однією з найбільш гострихпроблем для української влади. Передусім, головною причиною тут є корупційна складова, яка існує як при будівництвіавтодоріг, так і при їх ремонті – латаючи старі дороги чи будуючи нові, українськічиновники навчилися вправно розпилювати бюджетні кошти. Сьогодні ж, в рамкахпроведення адміністративно-територіальної реформи, з’явилась можливістьреалізувати і реформу дорожньої галузі – передати органам місцевого самоврядування у розпорядження дороги місцевого значення. Передати не просто так, а зусіма, так би мовити, правами й обов’язками – з відповідними повноваженнями поподаткових зборах та їхнім використанням на ремонт цих доріг.
Під час одного з останніх телеефірів, на якому я озвучивцю ідею, нардеп від БПП Артур Герасимов навіть запросив мене до участі вробочій групі створеній при Мінінфрастукури. А ще кількома днями по томуя прочитав такий заголовок в ЗМІ «Кабмін схвалив ліквідацію «Автомобільних дорігУкраїни»».
Мене,чесно кажучи, «зачепила» ця тема і я вирішив проаналізувати її детальніше.Скажу відверто – починав вивчати, навіть не сподіваючись знайти жодногопозитиву. Але, на мій великий подив, позитив таки є. Однак він може легкоперетворитися в фейк, якщо не викинути із реформи кілька деструктивнихмоментів. Та про це трохи пізніше. Давайте поступово.
Будучи народним депутатом сьомогоскликання, разом із фахівцями я підготував і зареєстрував у липні 2013 року двазаконопроекти 2514а і 2515а. Їх мета – передати управління дорогами місцевого значення іфінансування на них на місця. Таких доріг в Україні 118 тис. км. Чому ценадзвичайно важливо саме в умовах адмінреформи? Та тому, що головною ідеєюреформи є дати можливість громадам бути «спроможними». Спроможними значитьтакими, які зможуть самі на себе заробляти, самі себе утримувати і не проситинічого «з верху». А спроможними громади не стануть, якщо на їх території будекатастрофічний стан інфраструктури автомобільних доріг.
Переконаний,жоден серйозний інвестор не зайде на територію, де пересування зруйнованимидорогами принесе йому збитки замість прибутків. А це означає, що не будутьстворені робочі місця, через що не буде сплачуватись ПДФО (яке має статиосновою бюджету громади) не буде ділової активності, а відтак і «спроможності».Зрештою, згідно з перспективними планами формування територій громад, усі громади отримають вспадок неабияку частину дорожнього господарства. Саме тому реформа системиуправління дорогами і фінансування їх будівництва і ремонту має сьогодніособливе значення.
Такот. Які позитивні кроки здійснено сьогоднішньою владою?
1.Визначено стратегію реформування.
31 березня2015 р. внесено зміни до «Концепції реформування системи державного управлінняавтомобільними дорогами загального користування». В новій Концепції задекларовано, що функції з управління автомобільними дорогами місцевогозначення передаються до сфери управління обласних державних адміністрацій;створюється цільовий дорожній фонд; реформується Укравтодор, оптимізується йогоструктура і структура дочірніх підприємств і інше. «Дорожня революція» маєвідбутися протягом 2015-2016 років.
2. Створено законодавче підґрунтя для передачі «місцевих»доріг на місця.
Нинішній Уряд і парламентне відкинув позитивні напрацювання Верховної Ради 7 скликання. А саме готує додругого читання законопроект №0954 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформуваннясистеми управління автомобільними дорогами загального користування». Це саме той законопроект, який ми з колегами прийняли впершому читанні в попередньому скликанні. Він якраз створює законодавчу основупередачі доріг місцевого значення місцевим громадам. Обов’язок депутатськогокорпусу – не «забалакати» його і невідкладнопроголосувати в цілому.
3. Розробленезаконодавче поле для створення дорожнього фонду.
24 квітня 2015 р. робочою групою при Мінінфрастуктуризареєстровано в парламенті два законопроекти: №2724 і №2725. Ними передбачається створення Державного дорожнього фонду України ускладі спеціального фонду державного бюджету, і визначається перелік джерелформування цього фонду. Створення дорожнього фонду – добра справа, оскільки цейфонд буде цільовим, з якого фінансуватиметьсявиключно дорожнє господарство, а кошти не розпорошуватимуться на латання іншихбюджетних «дірок».
У 2015 році нафінансування дорожнього господарства буде спрямовано всього 3,4 млрд.грн., що становить лише 15% від обсягу закладених у бюджеті 23 мільярдів (решта19 мільярдів буде потрачено на погашення боргових зобов’язань). Водночас, за розрахунками Департаменту стратегічного розвиткудорожнього ринку мінінфраструктуриУкраїні щорічно потрібно мінімум 50 млрд. грн., що дасть змогу вирішитипроблему якості доріг за 10 років. Є сподівання, що інструмент дорожньогофонду дозволить акумулювати такий обсяг коштів.
4.Ліквідовано ДАК «Автомобільні дороги України»
Нарешті! 6 липня 2015року урядовий комітет з питань розвитку інфраструктури та екологічноїполітики підтримав ліквідацію так званої «прокладки» (яку урядовці дипломатичноназивають «проміжною управлінською структурою») – ДАК «Автомобільні дороги України». Саме ця «структура»– корінь монопольного зла у здійсненніробіт з будівництва і ремонту доріг.
Тут хочу внести певну ясність, оскільки деякіЗМІ вийшли із «сенсаційними» заголовками «Уряд ліквідував «Укравтодор»!». Незнаю, це їм дали таку вказівку, чи вони самі «помилилися». Але «Укравтодор» – це не ДАК «Автомобільні дорогиУкраїни». «Укравтодор» – це «Державнеагентство автомобільних доріг України». Звичайно Агентство ніхто неліквідовував, та й ліквідовувати його не потрібно. Ліквідовано ДАК«Автомобільні дороги України» – «прокладку»між «Укравтодором» і місцевими дорожніми підприємствами.
Стовідсотковим засновником ДАК «Автомобільні дороги України» (який єголовним виконавцем робіт) є якраз «Укравтодор»(який є головним розпорядником коштів). ДАКу підпорядковувалися усімісцеві дорожні підприємства. Тому досі в Україні існувала унікальна ситуація,коли «Укравтодор» сам отримує кошти, сам ними розпоряджається, сам замовляє,сам будує, сам приймає роботи і сам себе контролює.
Це просто ідеальна можливість для розкрадання грошей. Дуже правильно,що цю схему зруйновано. Тепер функція з будівництва, реконструкції іобслуговування доріг має бути передана на конкурентний ринок. На ньому завиграш тендеру на виконання певних робіт мають мати право змагатися якдержавні, так і приватні (у тому числі іноземні) компанії.
Як бачите, протягом останніхроків певні кроки в «реформі дорожньої галузі» зроблено. Але, я проаналізувавглибше і все ж таки віднайшов три критичні загрози, які несуть у собізареєстровані законопроекти і які можуть перетворити на фарс всю реформу.
1 Проблема. Дороги місцевогозначення передають на рівень області (регіону)
Вважаю цю ідею такою, що вже не встигає за вимогами часу. Потрібнодивитися на два кроки вперед, а не наздоганяти паровоз. Якщо саме зараз Уряд,Президент і ВРУ спільно реалізують територіальну реформу, то, на мою думку,саме зараз під поняттям «децентралізація управління автомобільними дорогами»має розумітися передача цих доріг на рівень таких суб’єктів як:
· об’єднані територіальні громади –дороги місцевого значення, що після об’єднання відійдуть до територій цихгромад;
· області (регіони) - дорогимісцевого значення, що після об’єднання не відійдуть до території громад.
Щоб не розпорошувати як повноваження так і фінансовий ресурс, на рівеньрайону, за нового терустрою, я б дороги не передавав. Вважаю, що більшефективною буде схема, коли кошти на ремонт чи будівництво місцевих доріг, замежами ОТГ, акумулюватимуться в області і спрямовуватимуться на найбільшперспективні (проблемні) об’єкти. Буде хоча б шанс, що ми не лататимемо десятьразів на рік дірки в дощ чи мороз, а один раз зробимо капітальний ремонт і надесять років забудемо про проблему.
2 Проблема. Структурафінансування утримання доріг місцевого значення після їх передачі на місця.
Добре, що пропонується перенести із загального до спеціального фонду місцевих бюджетів податки, зарахунок надходжень від яких потім фінансуватимуться утримання і ремонт доріг.Спецфонд – це завжди цільові гроші. Але мене гнітить той факт, що одним із цихнадходжень має стати знову субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам нафінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільнихдоріг загального користування місцевого значення. Направду, це черговийанахронізм, якийсь.
Нещодавно ледь відмовилися відсубвенції на комунальні дороги, так тепер придумали нову субвенцію на місцевідороги. При чому в змінах до бюджетного кодексу не запропоновано жодної формуличи критеріїв як ця субвенція розраховуватиметься. Це потенційна загроза того,що загальний дерибан усіх грошей, які є на цю субвенцію буде відбуватися уМінфіні чи Мінінфраструктури за принципом хто краще попросить. Як на мене, цегальмо реформи і корупційний чинник.
Тому моя пропозиція полягає в тому,щоб взагалі відмовитися від такого механізму як субвенція на ремонт доріг. Нарівні місцевих бюджетів мають бути створені місцеві дорожні фонди, до яких маєнадходити частина від загальнодержавних податків і на місцях самі визначатимутькуди, скільки і на що першочергово ці гроші витрачати.
Однак, все ж допускаю існуваннямеханізму субвенції на ремонт доріг місцевого значення, якщо місцеві дорогипередадуть на рівень громад. Тоді це буде, по-перше, послідовно, оскільки вжезараз декларується, що громади перейдуть на прямі бюджетні відносини з державнимбюджетом; по-друге, справедливо, оскільки на території не всіх територіальнихгромад збираюся загальнодержавні податки (наприклад, акциз з ввезенихнафтопродуктів).
3 Проблема. Перерозподіл акцизного податку між місцевими бюджетами.
Мова йде про акцизний податок зреалізованих суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі нафтопродуктів,скрапленого газу, речовин, що використовуються як компоненти моторних палив,палива моторного альтернативного (запроваджено цей податок з 2015 р.). Такот, на сьогоднішній день 100% такого податку зараховується до бюджетівоб’єднаних громад, міст, міст обласного значення, сіл, селищ.
Змінами пропонується цей податок перерозподілити наступним чином: 100 % до бюджету міста Києва, 50 % залишитиза бюджетами об'єднаних територіальних громад, міст обласного значення, містрайонного значення, селищ і сіл, а 50 % віддати до обласних бюджетів. Моя думка– це централізація, а не ДЕцентралізація. Реалізація цього положення може призвести дорозбалансування місцевих бюджетів базового рівня. Як наслідок, можуть виникнутипроблеми з фінансовим забезпечення базових послуг, які мають за новою реформоюнадаватися в межах територіальних громад.
Вирішенняцієї проблеми слід шукати знову ж таки в перерозподілі інших загальнодержавнихподатків (акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів(продукції); акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизнихтоварів; плата за проїзд автомобільними дорогами; кошти від штрафів) на користьмісцевих бюджетів. Тут потрібні серйозні розрахунки Мінфіну.
Решта проблем в запропонованих змінах не єсуттєвими і, на мій погляд, не завадять реформі. Головне –звернути увагу на три проблеми, описані мною вище. Вважаю, що зараз ще не пізно їх підправити ів цілому проголосувати реально хороші закони. Тоді благий намір реформувати«Укравтодор» має шанс не стати черговим фейком.
P.S. Із кількох джерел вІнтернеті я довідався, що головним «ідеологом» і «куратором» реформи«Укравтодору» у Мінінфраструктури є пан Роман Хміль. Виходець з бізнесу, ранішелідер громадської організації. Так от, бажаю пану Роману Хмілю не зламатися підвпливом системи і довести реформу до кінця. Нам вже вистачає Шевченків,Шапакіних, Корнійців, Бочковських, Клюєвих, Яценюків та інших реформаторів-корупціонерів.
