31 серпня 2021 року Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр Новіков видав Наказ №553/21 «Про затвердження Порядку проведення контролю щодо повноти заповнення декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». У Мін’юсті наказ зареєстрували 14 вересня, і він відразу викликав низку застережень у громадськості.

Навіщо був цей наказ? Хіба раніше такого контролю не було?

Був. Цілісний контроль щодо правильності та повноти заповнення декларацій здійснювався на етапі внесення даних. 

Тобто система автоматично перевіряла, раптом декларація містить некоректні символи (наприклад, літери «О» замість цифри «0» у вартості активу), та чи всі необхідні поля в ній заповнені. І якщо щось було негаразд, то подати декларацію з помилками було неможливо. Основною метою такого «червоного прапорця» для декларанта було уникнути неточностей чи технічних помилок.

Подібний контроль разом з контролем своєчасності подання декларації і логічним та арифметичним контролем (ЛАК), передував повній перевірці декларації. Така модель отримала схвалення міжнародних експертів ще кілька років тому. 

Відключити

І що ж змінило нове керівництво НАЗК?

Річ у тім, що Закон не передбачає здійснення окремо контролю повноти заповнення декларацій та контролю правильності їх заповнення. Тобто закон не дозволяє НАЗК розбивати певний вид контролю на два окремих. Агентство не володіє необмеженою дискрецією при визначенні змісту здійснення такого контролю. Але контроль «правильності» тепер буде включати як перевірку використання символів, так і наявність інформації в усіх обов’язкових полях декларації.

Контроль повноти заповнення штучно винесений в окрему автономну процедуру, яка буде здійснюватися вже після подання декларації. А результати звірки декларацій з державними реєстрами надсилатимуться органам правопорядку (наприклад, до НАБУ) без проведення повної перевірки декларації. 

Раніше така звірка була складовою ЛАК, який веде до повної перевірки перед пересиланням інформації до правоохоронних органів.Тільки незрозуміло, чому зовнішня звірка з реєстрами у порівнянні з внутрішнім ЛАК має настільки суттєво різні правові наслідки.

Стоп-стоп-стоп! НАЗК більше не буде перевіряти декларації?

Відключити

Буде. Контроль повноти заповнення – так звані «швидкі» перевірки – стане додатковою процедурою поряд із повними перевірками декларацій. Проте тут варто нагадати, що «швидкі» перевірки не націлені на пошук ознак незаконного збагачення, необґрунтованості активів або конфлікту інтересів. На це спрямована повна перевірка. 

Тобто тепер у пріоритеті НАЗК у цій процедурі буде пошук розбіжностей із невизначеним переліком українських (навіть не закордонних!) реєстрів. Ба більше – така перевірка відбуватиметься без визначених правил. 

Такі дії фактично суперечать Закону і Конституції, навіть якщо НАЗК обрало формально різні назви для предмету аналізу, контролю чи перевірки. Бо за Законом саме повна перевірка декларації полягає, в тому числі у з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей. 

Крім того, подібну діяльність НАЗК можна розцінювати як істотне втручання у здійснення декларантом своїх конституційних прав і свобод на рівні з повною перевіркою декларації. Наприклад, спеціалісти Нацагентства зможуть направляти запити до інших осіб щодо обов’язкового надання інформації, у тому числі з обмеженим доступом. Якби законодавець передбачав такий підхід до застосування процедури контролю правильності та повноти заповнення декларації, то й обсяг регулювання на рівні Закону був би ширшим.

Відключити

Адже для серйозніших процедур – як-от для повної перевірки декларацій чи моніторингу способу життя суб’єктів декларування – законодавець запровадив більший обсяг регулювання. Серед них – чітко вказані підстави для початку подібних процедур і застосовні заходи реагування на виявлені обставини та ознаки правопорушень. 

Чіткість таких формулювань важлива тому, що при таких діях ідеться про втручання в особисте та сімейне життя декларанта, захист яких гарантований Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Втручання в особисте життя не може відбуватися свавільно і у майбутньому потенційно призведе до його оскарження в ОАСК, КСУ чи навіть ЄСПЛ.

Однак чи може цей контроль справді буде ефективним?

Навряд. Перевірки можуть вважатись «швидкими», тому що їх будуть робити протягом 35 робочих днів на відміну від 120 календарних днів для повних перевірок. При цьому на практиці 35 робочих днів охоплять щонайменше 47 календарних, а це вже понад третина основного строку для повної перевірки. З точки зору витрачених ресурсів такий термін задовгий ще й тому, що предмет повної перевірки ширший і включає 5 складових, а при «швидкій» перевірці мали б перевірятися лише конкретні невідповідності з реєстрами.

Варто відзначити, що НАЗК передбачило алгоритм дій під час виявлення ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів в рамках «швидких» перевірок. Проте залишається тільки здогадуватись, яким чином такі ознаки можуть бути виявлені, коли вони не є предметом такої процедури. Якщо навіть незаконне збагачення чи необґрунтованість активів виявлятимуть спеціально, це вже стане дублюванням повної перевірки декларації в межах свавільно вигаданої процедури.

Альтернативною заміною ідеї «швидких» перевірок могло б стати подальше вдосконалення ЛАК. На жаль, НАЗК не змінило свого незаконного підходу до приховування правил ЛАК, критику закриття яких раніше очолила Громадська рада при НАЗК. Правила ЛАК залишаються таємницею, і наразі громадськість не може допомогти НАЗК в їхньому вдосконаленні. 

Аби на повну перевірку не відбирались декларації із несуттєвими розбіжностями, НАЗК мало би встановити пороги таких несуттєвих розбіжностей. Саме це дозволило б оминати неістотні порушення, які не тягнуть за собою відповідальність та є радше неумисними незначними помилками самого декларанта.

Потенціал до збільшення кількості та оптимізації проведення повних перевірок та розподілу штатних ресурсів залишається невикористаним. Водночас не можна очікувати перевірки всіх чи навіть 20% поданих щорічних декларацій (а їх в Україні близько 750 тис.), а варто зосередитись насамперед на топчиновниках.

Особливістю юридичної техніки Наказу є ще те, що, попри пряму вказівку не поширювати цей порядок на контроль декларацій розвідників та контррозвідників тощо, поданих відповідно до ст. 52-1 Закону, у документі існує норма про необхідність дотримання вимог цієї статті при оприлюдненні акту про результати проведеного контролю.

Як буде далі?

З прикрістю можна констатувати, що Міністерство юстиції України не відмовило у державній реєстрації поданого НАЗК Порядку контролю повноти заповнення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Також всупереч вимозі ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», проєкт вказаного нормативно-правового акту не оприлюднили на сайті НАЗК не пізніше як за 10 робочих днів до дати їх розгляду. 

Поза тим, НАЗК не провело обов’язкові широкі публічні консультації з громадськістю. А це необхідно за законодавством, адже вказаний нормативно-правовий акт стосується конституційних прав, свобод та обов’язків громадян.

З огляду на вищезгадані недоліки запропонованої процедури, НАЗК зможе хіба лише збільшити власні статистичні показники у сумнівний спосіб, тоді як досягнення якісного впливу на стан корупції у публічному секторі буде вкрай незначним. Відтак, ризики цього підходу переважають практичну користь від нього. 

Одним з пріоритетів G7 щодо боротьби з корупцією на 2021 рік є підтримка НАЗК, зокрема ефективної перевірки електронних декларацій. Ми вважаємо, що тільки імплементація наявної процедури повних перевірок, закріпленій у міжнародних стандартах та найкращих практиках, може забезпечити ефективну верифікацію е-декларацій.

НАЗК варто якнайшвидше скасувати вищезгаданий Наказ, який матиме негативний вплив на систему е-декларування, та зосередити зусилля на належному проведенні іншого заходу фінансового контролю – повних перевірках декларацій. Це необхідно, аби не ставити під загрозу проходження зовнішнього незалежного аудиту Нацагентства в аспекті фінансового контролю. Лише так інституція зможе виявити ознаки незаконного збагачення, необґрунтованості активів чи конфліктів інтересів та посилення антикорупційного впливу системи електронного декларування.