Бюро фінансових розслідувань: яких ризиків слід уникну
В 2016 році у Законі №1797 «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні», який набрав чинності 1 січня 2017 р., було допущено чи то технічну чи навмисну помилку — виключено розділ «Податкова міліція». Однак у прикінцевих та перехідних положеннях закону зазначено, що податкова міліція припиняє діяльність з дня набрання чинності законом про функціонування органу, який має прийти їй на зміну.
Відповідно, вже другий рік поспіль податкова міліція опинилася в підвішеному юридичному статусі. Де-юре вона була і є, а де-факто, через допущену законодавцями помилку, частину своїх функцій вона виконувала через взаємодію з Національною поліцією та прокуратурою. Жоден юрист не зможе пояснити цю ситуацію, яку створили у минулому скликанні Верховної Ради. Але плутанини додала тепер вже нова влада. 25 вересня поточного року Кабінет міністрів України тимчасово відновив повноваження податкової міліції у Державній фіскальній службі власною постановою №846. Яку помилку в законі можна, хоч і тимчасово, виправляти підзаконним нормативним актом, яким є Постанова КМУ?! Але факт залишається фактом. У Постанові зазначається, що податкова міліція у ДФС здійснюватиме свої функції тимчасово - до утворення нового органу з розслідування фінансових злочинів - Бюро фінансових розслідувань.
30 серпня 2019 з‘явився законопроект 1208 «Про Бюро фінансових розслідувань», 10 вересня – надали урядовий альтернативний законопроект 1208-1, 19 вересня – депутати від «Слуги народу» надали ще один альтернативний 1208-2, який й пройшов перше читання і готується до прийняття в цілому.
В ідеалі місія для Бюро фінансових розслідувань - завершити безпідставні маски-шоу та шантаж бізнесу з боку правоохоронних органів та Податкової поліції. Адже новий закон має на меті розділення сервісної та правоохоронної функцій податкової служби, ліквідація податкової міліції, оптимізація структури та чисельності органів, які ведуть боротьбу зі злочинами у сфері фінансів, усунення дублювання їх функцій та створення Бюро фінансових розслідувань – центрального органу виконавчої влади, що утворюється Кабінетом Міністрів України. Однак, знову є багато суттєвих зауважень.
1. Концептуально, законодавець має нарешті визначитися, який органі він створює під назвою БФР: правоохоронний чи все ж таки орган виконавчої влади? Щоб не відбулося так, як у випадку з ДБР. Його також створювали як орган виконавчої влади і тільки нещодавно він став державним правоохоронним органом. Тому що очевидним є конфлікт інтересів: ДБР, який розслідуватиме злочини вищих посадових осіб, не може підпорядковуватися Кабміну.
Варто було би БФР все ж таки створити відразу правоохоронним органом, але який матиме демілітаризований, цивільний характер діяльності. По цьому принципу розвиваються правоохоронні органи розвинутих, демократичних країн, адже демілітаризація є важливим аспектом в частині дотримання прав і свобод громадян. Саме тому співробітники БФР повинні б були носити ранги державних службовців, але жодним чином не спеціальні звання. І саме в такому разі БФР не мав би підпорядковуватися Кабміну в особі Мінфіну, як пропонується, адже конфлікт інтересів також буде неминучим.
2. Жоден із вище перелічених законопроектів, зокрема і той, що пройшов перше читання не передбачає ліквідацію будь-яких підрозділів Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ, які займаються наразі економічними злочинами. Після першого читання і СБУ, і Нацполіція зберігають право розслідувати економічні злочини та "ходити в гості" до підприємців з приводом та без. Аби БФР виконувало свої функції, а не слугувало в майбутньому «ширмою для силовиків», зрозуміло, що треба доопрацювати законопроект 1208-2 до 2-го читання та прибрати «економіку» з повноважень всіх правоохоронних органів.
3. Є питання до назви – Бюро фінансових розслідувань - в контексті уніфікації назв існуючих правоохоронних органів. В ній не має ані слова «державне» (як у ДБР – Державне бюро розслідувань), ані слова «національне» (як у Національній поліції), ані слова «України» (як у НАБУ -Національне антикорупційне бюро України). Це викликає якісь незрозумілі підозри, що нинішні законотворці просто гналися за пародією на назву «ФБР». Такий підхід викликає лише натяк на тотальний непрофесійний підхід нинішніх законотворців.
4. В тексті закладено достатньо «пасток», щоб зробити БФР залежним від, наприклад, СБУ чи Кабміну. Так ст. 7 законопроекту говорить про незалежність нового відомства, забороняє незаконне втручання в його роботу органів державної влади, органів місцевого самоврядування тощо. Але про СБУ немає ні слова. Стаття 14 законопроекту в свою чергу зазначає, що призначення на посаду керівника БФР буде відбуватися Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра фінансів. Процедура звільнення керівника БФР також доволі проста «внесенням Міністром на розгляд Кабінету Міністрів України подання про звільнення». «Міністр має право оголосити відбір на посаду керівника БФР на публічній основі. Порядок проведення відбору визначається Міністерством».(ст.14 ч.2 законопроекту 1208-2). Отже, що саме мається на увазі під терміном « відбір на публічній основі»? Чи має бути конкурсний відбір чи не має – все індивідуально та в ручному режимі вирішуватиме міністр. Зверніть увагу, що пропонується термін обрання керівника БФР на 5 років, з урахуванням того, що будь-який термін зміни влади в країні також 5 років. Це означає, що створюються підстави для політичних призначень на посаду Керівника БФР. Та сама історія і з визначенням в законопроекті чіткої процедури обрання першого заступника та заступників. Інакше, нинішні положення законопроекту - не відповідають ідеям створення незалежного та безстороннього органу, який спроможний піклуватись про охорону державних фінансів від злочинних посягань та містить значні корупційні ризики.
5. Стаття 33 законопроекту 1208-2 пропонує у якості контролю за діяльністю БФР щорічний аудит, який проводитиме комісія зовнішнього контролю у складі трьох членів. Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України щороку визначають по одному члену комісії з числа осіб, які мають значний досвід роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях, володіють необхідними знаннями та навичками для проведення такої оцінки (аудиту), а також мають бездоганну ділову репутацію. При таких умовах матиме місце прямий конфлікт інтересів. Тому варто би проводити реальний незалежний аудит з числа міжнародних організацій, які здійснюють подібний контроль, на основі конкурсного відбору.
6. Повноваження БФР. Їх аналіз свідчить про те, що БФР далеко від податкової міліції не відійшло, бо має схожий набір функціоналу із репресивно-слідчим нахилом і лише трошки аналітичної роботи. Превенція, як основний принцип функціонування будь-якого правоохоронного органу в цивілізованій, демократичній країні, як така просто відсутня. БФР має бути переважно цивільним органом, як це відзначено у пояснювальній записці проекту закону, але не в тексті самого проекту, з основним нахилом на аналітику та створення умов для запобігання скоєння фінансових злочинів.
7. До основної підслідності БФР законопроект пропонує віднести розслідування за 25 статтями Кримінального кодексу України. Але серед них чомусь не має статті 191 КК «Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем». Нею варто доповнити, із зауваженнями – «у випадках, коли це не суперечить підслідності НАБУ та ДБР».
8. Стаття 11 Законопроекту 1208-2 вказує на те, що БФР матиме безпосередній оперативний доступ до інформації та інформаційних ресурсів інших органів державної влади. Але як показав досвід інших органів, наприклад НАЗК – цього абсолютно не достатньо. Потрібно надати на законодавчому рівні автоматизований доступ співробітників БФР до інформаційно-телекомунікаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, у тому числі таких, що містять інформацію з обмеженим доступом, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування, користуватися державними, у тому числі урядовими засобами зв’язку і комунікацій, мережами спеціального зв’язку та іншими технічними засобами. Також варто закріпити створення автоматизованої системи визначення фінансових злочинів, яка на підставі технічного завдання має самостійно здійснювати моніторинг відкритих інформаційних ресурсів, зокрема всесвітньої мережі Інтернет на предмет наявності будь-якої інформації, що може свідчити про скоєння таких правопорушень. Данні можуть бути у форматі статті, повідомлень або заяв, інформації отриманої з обговорень на форумах, соціальних мереж, реєстрів, фотографій та відео тощо.
9. У чинному Законі про запобігання корупції, зафіксовано режим співпраці НАЗК з особами, які добросовісно повідомляють про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону (так звані -викривачі), вжиття заходів щодо їх правового та іншого захисту, притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні їх прав, у зв’язку з таким інформуванням. Відповідний інструментарій варто запровадити і для виконання обов‘язків співробітниками БФР.
Отже, якщо все в тому ж турборежимі законодавці приймуть законопроект 1208-2 в цілому, без належного фахового обговорення та доопрацювання в профільних комітетах, особливо в Комітеті з правоохоронної діяльності – бізнесу від нього точно легше не стане. Країна отримає новий державний орган, підпорядкований Кабміну, не захищений від впливу та тиску з боку правоохоронних органів, із підконтрольним Головою та штатом, не зрозумілим за якісними та кількісними показниками.
