С принятием Закона Украины«О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» начался процессформирования нового состава Высшего совета юстиции. Какие последствия будетиметь этот процесс покажет время, однако уже сегодня можно утверждать, чтотакой состав Высшего совета юстиции не будет соответствовать европейскимстандартам и в дальнейшем может поставить под сомнение легитимность решенийэтого органа в Европейском суде по правам человека.
Напомню, что 9 января 2013Европейским судом по правам человека было принято решение по делу «АлександрВолков против Украины», которым увольнение Волкова с должности судьи ВерховногоСуда Украины признано неправомерным. Одним из оснований принятия этого решениястало несоответствие состава Высшего совета юстиции международным стандартам.
Европейский суд по правамчеловека в своем решении высказал две претензии к составу ВСЮ:
1. подавляющеебольшинство членов Высшего совета юстиции составляют лица, которые не являютсясудьями и избраны непосредственно органами исполнительной и законодательнойвласти (пункт 110);
2. толькочетыре члена Высшего совета юстиции работают в ней на постоянной основе, другиечлены работают и получают свою зарплату вне Высшего совета юстиции, чтонеизбежно означает их материальную, иерархическую и административнуюзависимость от их главных работодателей и ставит под угрозу как ихнезависимость, так и беспристрастность (пункт 113).
Столько внимания этомурешению суда я уделяю не случайно. Если ранее европейские учреждения простовысказывали свои рекомендации, которые в очередной раз просто «принимались ксведению», то здесь уже наступили реальные последствия для Украины вследствиенесоблюдения ранее предоставленных рекомендаций.
А рекомендаций былопредоставлено немало. Европа неоднократно настаивала на том, что ВСЮ должныформировать сами судьи и в состав должны входить именно судьи, для примеранесколько ссылок на документы с европейскими рекомендациями:
- Рекомендация КомитетаМинистров Совета Европы № 94 (12) "Независимость, действенность и рольсудей": орган, принимающий решения об отборе и продвижении судей, должен бытьнезависимым от правительства и администрации. Для гарантий независимости этогоправила должны быть такие положения, как, например, надзор за тем, чтобы егочлены назначались судебной властью.
- Рекомендация CM / Rec(2010) 12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительносудей: независимость, эффективность и обязанности (пункт 46): орган власти,который принимает решение по отбору и повышения судей по службе, должен бытьнезависимым от исполнительной и законодательной власти. Для обеспечениянезависимости такого органа как минимум половину его членов должны составлятьсудьи, избранные самими судьями.
- Европейская хартия озаконе "О статусе судей" (пункт 1.3): по каждому решению по отбору иназначения судьи на должность, повышению по службе или прекращению егополномочий законом должно быть предусмотрено вмешательство органа, независимогоот исполнительной и законодательной власти, в составе которого не менееполовины членов - судьи, избранные их коллегами, и в котором было бы гарантированоширокое представительство судейского корпуса.
- Европейская комиссия «Задемократию через право» (Венецианская комиссия) Заключение ВенецианскойКомиссии CDL (2010) 098 от 7 октября 2010 по Закону Украины "О внесенииизменений в некоторые законодательные акты Украины относительно недопущениязлоупотреблений правом на обжалование" (пункт 49): состав Высшего советаюстиции, который определен Конституцией Украины, остается проблемным. Дажепосле внесения изменений, которыми отдельных субъектов формирования Высшегосовета юстиции обязано назначать по своей квоте судей, состав Высшего советаюстиции не отвечает европейским стандартам, поскольку из 20 членов Высшегосовета юстиции лишь 3 являются судьями, которые избраны самими судьями.
После принятия ЗаконаУкраины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» ситуация ссоставом Высшего совета юстиции не изменилась, поскольку и сейчас только 3 из20 членов Высшего совета юстиции являются судьями, избранными самими судьями.
И вместо того, чтобы исправитьэту ситуацию, новая «проевропейская» власть просто прекратила полномочия однихчленов Высшего совета юстиции и начала назначать других, не изменяя при этомподходы к формированию состава этого конституционного органа.
Пути решения
Конечно, самым идеальнымвариантом было бы внести изменения в статью 131 Конституции Украины, которые быпозволили обеспечить большинство в составе Высшего совета юстиции дляпредставителей судейского корпуса, делегированных своими коллегами. Такойпроект в парламент не вносился.
Однако считаю, что и придействующих конституционных положениях можно сделать ряд шагов для того, чтобы вбольшей степени согласовать состав Высшего совета юстиции с выводами ирекомендациями европейских институтов.
Такими шагами могли быбыть:
1) Внести изменения в закон для формирования ВСЮ судьями из числа судей.
Сегодня статьи 8 - 13Закона Украины «О Высшем совете юстиции» закрепляют, что Верховная Рада Украины,Президент Украины, съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридическихвысших учебных заведений и научных учреждений, а также всеукраинскаяконференция работников прокуратуры при назначении членов Высшего совета юстициидолжны назначать по своей квоте определенное количество судей (по два -Президент Украины и Верховная Рада Украины и по одному все остальныеперечисленные субъекты).
Однако закон не регулирует(за исключением Верховной Рады Украины) как конкретно определяются те судьи,которые назначаются ими в Высший совет юстиции, фактически оставляя этот вопросна усмотрение самих уполномоченных субъектов. При таких условиях, конечно,возникает обоснованный вопрос о независимости и политической беспристрастности,скажем, судей, которые были назначены Президентом Украины, а также другихчленов Высшего совета юстиции, критерии отбора которых четко не определенызаконом.
Европейский суд по правамчеловека в этом контексте, отмечал, что для того, чтобы установить, может лиорган считаться «независимым» в понимании пункта 1 статьи 6 Конвенции о защитеправ человека и основных свобод, следует обратить внимание на способ назначенияего членов и срок их полномочий, существование гарантий против давления извне(решения по делам «Финдлей против Соединенного Королевства» от 25 февраля 1997года, п. 73 и «Брудницька и другие против Польши» (Brudnicka and Others v.Poland), жалоба № 54723/00, п. 38.
В связи с этим, дляуменьшения риска политизации формирования Высшего совета юстиции и усилениянезависимости этого органа целесообразно было на уровне закона включить впроцесс формирования ВСЮ съезд судей Украины:
«Предложения по кандидатурам судей, которые могут быть назначены в составВысшего совета юстиции Президентом Украины, Верховной Радой Украины, съездомадвокатов Украины, съездом представителей юридических высших учебных заведенийи научных учреждений, а также всеукраинской конференцией работников прокуратурывносятся на их рассмотрение в определенном количестве (например, 5 человек)съездом судей Украины. Назначение указанными субъектами членов Высшего советаюстиции осуществляется только из числа предложенных на их рассмотрениекандидатур.»
При условии внесения такихизменений ключевую роль играло бы именно волеизъявление съезда судей Украины итаким образом можно было бы констатировать, что хоть и косвенно, но именносудьи избирают своих представителей в состав Высшего совета юстиции.
Такой подход позволил бысформировать Высший совет юстиции, где 11 из 20 человек составят представителисудебной власти, из которых 3 человека избранные непосредственно самими судьямичерез съезд судей Украины как высший орган судейского самоуправления, еще 7 -на основании и с учетом волеизъявления этого органа и 1 человек - ПредседательВерховного Суда Украины.
2) На уровне закона запретить совмещение должности члена ВСЮ с занятиемдругих должностей.
В свое время Европейскаякомиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) в пункте 30Заключения CDL-AD (2010) 029 отметила, что «состав Высшего совета юстиции несоответствует европейским стандартам. Поскольку измененный состав потребуетвнесения изменений в Конституцию, что может оказаться сложным, закон долженвключать в себя жесткое регулирование вопросов несовместимости для того, чтобыуравновесить несовершенство состава Высшего совета юстиции. Учитываяполномочия, предоставленные Высшему совету юстиции, он должен работать напостоянной основе, а избранные члены, в отличие от членов по должности, недолжны иметь право совмещать свою деятельность в Высшем совете юстиции с другойпубличной или частной деятельностью».
Для урегулирования этоговопроса можно внести изменения в Закон Украины «О Высшем совете юстиции»,которыми предусмотреть, что:
«члены Высшего совета юстиции, кроме тех, которые входят в нее по должности,осуществляют свою деятельность на постоянной основе и являются государственнымислужащими».
Казалось бы, это довольнопросто. Тем не менее, никаких шагов, направленных на то, чтобы учесть мнениеЕвропейского суда и других уважаемых европейских институций ориентированной наЕвропу властью не сделано.
Таким образом, можноконстатировать, что одни из самых важных вопросов, связанных с реформированиемВысшего совета юстиции и превращением ее в независимый орган так и остались безвнимания. Властью почему-то упорно не замечается ни явное несоответствиедействующего законодательства относительно состава Высшего совета юстицииевропейским стандартам, ни возможные негативные последствия применения такихнорм, когда любое решение об увольнении судей может быть впоследствииобжаловано в Европейский суд по правам человека.
Отсутствие каких-либо измененийв подходах к формированию Высшего совета юстиции, приведет к тому, что даже«новый» Высший совет юстиции, который будет сформирован уже после вступления всилу Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти», по своейформе и содержанию ничем не будет отличаться от предыдущих составов.