Перший рік добровільного об'єднання громад: судова практика

Минув рік як набрав чинності Закон «Про добровільнеоб’єднання територіальних громад», який дав офіційний старт укрупненню громад вУкраїні. 

Відповідно до цього Закону, об’єднання територіальних громад сіл,селищ, міст має відбуватися на добровільній основі, а для формування спроможнихгромад має бути затверджений Перспективний план, який повинен стати путівникомдля громад у процесі об’єднання.

Новий для країни процес об’єднання громад зачіпаєінтереси багатьох сторін – представників виконавчої влади, органів місцевогосамоврядування, мешканців. Тому відбувається він непросто. І закономірно, що зацей період встигла скластися судова практика щодо вирішення спорів тарозбіжностей позицій суб’єктів, які залучені до процесу об’єднання.

Аналіз судових рішень в цій сфері дозволяє глибше виявити проблеми,з’ясувати їхні причини і визначити, як ці проблеми слід вирішувати.

Дослідження судової практики здійснене на основіданих Єдиного державного реєстру судових рішень[1].Проаналізовано понад 30 судових рішень за період з 5 березня 2015 року до 16березня 2016 року.

Аналіз причинзвернень до судів дозволяєвиділити два основні приводи:

1.    Порушення під час проведення громадських обговорень у процесі добровільногооб’єднання територіальних громад.

2.    Порушення у процесі розроблення та затвердження Перспективного плануформування територій громад області.

1. Проведення громадських обговорень упроцесі добровільного об’єднаннягромад

З цього приводу була найбільша кількість позовів,з якими, як правило, зверталися члени територіальної громади, депутати місцевихрад. У більшості випадків суди відмовляли у задоволенні таких позовів, оскількимісцеві ради надавали копії протоколів проведених громадських обговорень, щоставало основним доказом. Однак, станом на березень 2016 року є і задоволеніпозови, а також порушена кримінальна справа щодо підроблення сільськимголовою протоколів загальних зборів. Серед задоволених судами є такіпозовні вимоги:

O   Визнано протиправними дії місцевої ради, щопов’язані з неналежним розглядом пропозиції сільського голови щодо об’єднаннятериторіальних громад.

O   Скасовано рішення сільської ради «Про наданнязгоди на добровільне об’єднання територіальних громад».

Так, в одному із сіл Київської області у процесідобровільного об’єднання громад сільськарада не провела передбачених процедурою громадських обговорень. Відтак,суд визнав протиправними дії сільської ради, пов’язані з розглядом пропозиціїсільського голови щодо об’єднання територіальних громад в Тарасівську сільськуоб’єднану територіальну громаду з адміністративним центром в с. ТарасівкаКиєво-Святошинського району Київської області. Суд визнав незаконним і скасуваврішення сільської ради «Про виконання Закону України «Про надання згоди надобровільне об’єднання територіальних громад»[2].

У зв’язку з цим сільська рада, рішення якої булоскасоване, подала апеляційну скаргу, яку Київський апеляційний адміністративнийсуд залишив без задоволення, а постанову Києво-Святошинського районного судуКиївської області від 23 липня 2015 року – без змін[3].

У Хмельницькій області міськрайонний суд скасуваврішення Ружичанської сільської ради «Про схвалення проекту рішення сільськоїради «Про добровільне об’єднання територіальних громад» за таких причин: судомдостовірно установлено, що ніякого обговорення про схвалення проекту рішення«Про добровільне об’єднання територіальних громад» у будь-яких формах(зборів громадян, громадських слухань, консультацій чи інших форм обговорень)не відбулось. Висловлення позицій громадян щодо ініціювання об’єднаннявідбулось у формі збору їхніх підписів, до чого суд віднісся критично,оскільки, за його висновком, «не всі громадяни, в тому числі і позивач,висловили свою думку з приводу такого об’єднання»[4].

До речі, остання мотивація суду викликаєзапитання, оскільки навіть при публічномуобговоренні немає гарантії, що усі його учасники висловлюють свою думку.

Вінницький апеляційний адміністративний судзалишив без задоволення апеляційну скаргу Ружичанської сільської ради, апостанову міськрайонного суду – без змін[5].

У Донецькій області Краматорський міськийсуд визнав нечинним рішення Краматорської міської ради «Про добровільнеоб’єднання територіальних громад в Краматорську територіальну громаду задміністративним центром у м. Краматорську».

Таке рішення було прийняте на основі того, щовідповідачем та іншими суб’єктами не приймалося рішення про затвердження«Порядку проведення громадського обговорення пропозицій щодо добровільногооб’єднання територіальних громад», що, на думку суду, суперечить нормамст. 5 Закону «Про добровільне об’єднаннятериторіальних громад». За висновком суду, «громадські обговорення щодоцього питання не проводилися в жодній з передбачених Законом форм, що є грубимпорушенням процедури добровільного об’єднання»[6].

А от у Львівській області навіть відкритекримінальне провадження за заявою депутата сільської ради Миколаївськогорайону Львівської області за скаргою мешканців щодо вчинення підробленнясільським головою та секретарем сільської ради протоколу загальнихзборів щодо добровільного об'єднання територіальних громад[7].Наразі, рішення суду по даній кримінальній справі у Єдиному державному реєстрісудових рішень ще не розміщене.

2. Розробка та затвердження Перспективногоплану формування  територій громадобласті

До суду з цього приводу зверталися сільськіголови, депутати місцевих рад та члени територіальної громади. В основному, упозивних вимогах позивачі просили скасувати рішення обласної ради «Просхвалення Перспективного плану формування територій громад області» у частині,що стосується їхнього населеного пункту.

Але серед проаналізованих судових рішень жодним небуло задоволено позовні вимоги, оскільки, зависновками суду, об’єднання територіальних громад є добровільним, і вононе обов’язково має здійснюватись відповідно до Перспективного плану, який маєрекомендаційний, необов’язковий характер.

До прикладу,звернення до суду буливикликані такими обставинами:

·        Об’єднання сіл не відповідає нормам ст. 4 Закону України «Продобровільне об’єднання територіальних громад», оскільки між зазначеними в Планісільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідногорішення не проведено публічного громадського обговорення з членами громадиназваних сільських рад[8].

·        Відповідно до Перспективного плану формування територіальних громадобласті, внаслідок об'єднання має бути створено територіальну громаду в межахцілого району, яка включатиме в себе 105 населених пунктів, у тому числі, однемісто обласного значення, одне селище та 103 села. Населення об'єднаної громадистановитиме близько 85 тисяч чоловік.

Оскаржуване рішення,яким пропонується утворити таку територіальну громаду, прийняте з порушеннямЄвропейської хартії місцевого самоврядування та ряду принципів добровільногооб'єднання, передбачених статтею 2 Закону України «Про добровільне об'єднаннятериторіальних громад», зокрема, принципів законності, добровільності, економічноїефективності, прозорості та відкритості.

Включення до об'єднаної територіальної громади 61населеного пункту, які розташовані на відстані від 20 кілометрів і більше відпропонованого центру громади, не сприятиме соціально-економічному розвиткугромади і не зможе забезпечити якісне та доступне надання публічних послуг. Авідтак від прийнятого рішення не буде позитивного економічного і соціальногоефекту.

Тобто, схвалений облрадою Перспективний планформування територій громад області не відповідає принципам формуванняспроможних територіальних громад, передбачених урядовою Методикою.

Цікавим є також позов cільського голови Лучанськоїсільської ради Лохвицького району Полтавської області до Полтавської обласноїради про визнання протиправним та скасування рішення Полтавської обласної радивід 18.06.2015 «Про схвалення перспективного плану формування територій громадПолтавської області».

Позивач зазначив, що оспорюваним рішеннямпередбачено утворення Гирявоісковецької об’єднаної громади шляхом об’єднанняГирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького районуПолтавської області. Позивач звертав увагу на те, що таке об’єднання невідповідає приписам пп. 2 п. 1 ст. 4 Закону України «Продобровільне об’єднання територіальних громад», оскільки між зазначенимисільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідногорішення не проведено публічне громадське обговорення з територіальнимигромадами названих сільських рад. Суд погодився з доводами позивача про невідповідність Перспективного плану у спірній частині вимогамЗакону.

Разом із тим, наведена обставина не булавизнана судом у якості достатньої підстави для скасування спірного рішенняз огляду на рекомендаційний, необов’язковий характер Перспективного плану [9].

У цій справі позивачеві вартобуло клопотати перед судом, щоб обласна державна адміністрація в спірній частині переглянула та внесла зміни доПерспективного плану формування територій області відповідно до законодавстваУкраїни.

Отже, з аналізу судових рішень можна виокремититакі основні проблеми, з якими позивачі звертаються до суду:

- відсутністьпроведення або неналежне проведення громадських обговорень у процесідобровільного об’єднання територіальних громад;

- відсутністьналежного правового забезпечення проведення громадських обговорень з питаньдобровільного об’єднання територіальних громад;

- формування Перспективнихпланів не відповідно до законодавства.

Ці проблеми можна і треба попереджувати на майбутнє. Дляцього пропонується:

По-перше. Верховній Раді України слід законодавчо закріпити правове урегулюванняпроцедури проведення загальних зборів та конференцій членів територіальнихгромад за місцем проживання, враховуючи, що відповідний законопроектзареєстрований у Секретаріаті ВРУ за № 2467 і має найближчим часом розглядатисяу першому читанні. Адже не можна гарантувати якісне врахування думки мешканцівпід час проведення громадських обговорень щодо добровільного об’єднання громадза відсутності унормованих процедур таких обговорень.

По-друге. Місцеві ради, які мають на меті здійснювати об’єднання, можутьзатверджувати Положення про громадські обговорення з урахуванням вимог,передбачених Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад». А підчас процедури добровільного об’єднання територіальних громад належним чиномінформувати усіх зацікавлених про проведення громадських обговорень.

По-третє. Станом на березень 2016 року й надалі існує необхідність внесення змін доПерспективних планів. Тому обласним державним адміністраціям спільно із офісамиреформ та неурядовими організаціями слід активізувати цей процес і максимальноюмірою враховувати думку членів територіальних громад.

По-четверте. Проаналізовані судові справи свідчать про часту відсутність традиції у місцевих рад та державних адміністраційобговорювати із жителями важливі питання, що стосуються життєдіяльностігромад. Тому коли згідно вимогам законодавства ці обговорення доводитьсяпроводити, це робиться із низькою якістю та ефективністю. Та й самі жителі незавжди охоче беруть участь у таких обговореннях, оскільки мають сумніви, щоможуть дійсно вплинути на рішення. Тому у цій сфері місцевим органам державної влади, органам місцевого самоврядування,офісам реформ, неурядовим організаціям необхідно проводитиінформаційно-роз’яснювальну роботу.

По-п’яте. Сільським, селищним, міським головам, профільним неурядовим організаціям,членам громад у разі порушень законодавства у сфері добровільного об’єднання територіальних громад слід звертатисьдо обласної державної адміністрації. Якщо вона належно не реагує, слідзвертатись із скаргою у профільне міністерство – Мінрегіон або оскаржувати такудіяльність у судовому порядку. В останньому випадку необхідно зібрати доказовубазу і, чітко висвітливши проблему, сформувати позовні вимоги.

Аналіз судових рішень у сфері добровільногооб’єднання громад показав також, що в деяких випадках висновки суддів базуютьсяна спірних і суперечливих аргументах, що можна віднести на недосконалемісцями законодавство, а також на відсутність належної суддівської практики прирозгляді цієї категорії справ.