Як штаби реформ залучають громадськість до процесів об'єднання громад

Реформаз децентралізації після виборів привертає ще більше уваги. Досвід розвинутих держав засвідчив, що успіх реформ значноюмірою залежить від двох факторів: організації процесів реформування та залученнядо них громадськості. 

Асоціація сприяннясамоорганізації населення проаналізувала, як залучається громадськість дообговорення, планування та реалізації заходів, пов’язаних із об’єднаннямтериторіальних громад на протязі останніх півроку.

Навесні цього року розпочалась активнафаза добровільного об’єднання територіальних громад. Організація цих процесів булапокладена на своєрідні «штаби реформ», створені на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях.

Назагальнодержавному рівні – це Національна рада реформ, Експертна група з питаньзаконодавчого забезпечення децентралізації влади та реформування місцевогосамоврядування, Центральний офіс реформ. Ці структури опікуються підготовкоюнеобхідних нормативних актів, аналізом ходу реформи, виробленням рекомендаційщодо її оптимізації. У роботі цих «штабів» беруть участь переважно експерти київських громадських організацій. Представникиже інститутів громадянського суспільства з регіонів України до їхдіяльності практично не залучаються.

На регіональномурівні– це заступники голів обласних державних адміністрацій з впровадження реформ усфері місцевого самоврядування, Офіси реформ, спеціально створені робочі групищодо підготовки Перспективних планів формування територіальних громад іреформування місцевого самоврядування тощо.

Яка ж практика залучення громадськості до обговорення, планування, та реалізаціїзаходів, пов’язаних із об’єднанням громад? Адже, за законом, об’єднання громад проводиться добровільно.Чи завжди враховуються думки та пропозиції членів територіальних громад? Відомо,що ні. Чому? На це впливає чимало факторів: політична воля, сформований«зверху» Перспективний план, невміння громади доносити свої пропозиції, небажаннявлади йти на контакт, позиції сільських, селищних, міських голів, працівниківрайонних органів влади та ін.

Зрозуміло, напрактиці майже неможливо врахувати усі думки і пропозиції, оскількитрапляється, що вони суперечать одна одній. Наприклад, громада бажаєоб’єднатися, утім, щоб центр був у її населеному пункті. А громада іншого селавважає навпаки. Людям часто не вистачає вміння домовитись та дійти консенсусу.

Жителі боятьсязмін, бо переважає думка, що після об’єднання якість надання послуг органамимісцевого самоврядування погіршиться, а розвиватись буде лише центр громади.Однак на практиці, якщо пропозиції громади аргументовані, а жителі їх відстояли,то вони враховуються у Перспективному плані, а обласна державна адміністрація моженадати позитивний висновок щодо об’єднання цих громад саме в запропонованомуними форматі.

Безумовно,найбільш точно визначити бажання, бачення мешканців до об’єднання з іншимигромадами міг би проведений місцевийреферендум. Адже у громадських обговореннях, як правило, бере участь небільше 10-15% жителів. Але оскільки питання проведення місцевого референдумусьогодні  законодавчо не врегульоване,члени громад позбавлені можливості використовувати цей механізм прямоїдемократії.

Чи враховується в ході реформи принцип відкритості,прозорості дій влади та громадської участі? 

Тут найбільше питань виникало наетапі  формування проектів перспективнихпланів. Траплялись випадки, коли вони створювались за зачиненими дверима, а вжезгодом виносились на обговорення (якщо взагалі виносились). У більшостівипадків, громадськість включалась у цей процес вже тоді, коли об’єднаннягромад вже йшло повним ходом.

Однозначнупричину такої ситуації назвати важко, але дофакторів, які на це впливали, можна віднести стислість строків, які буливідведені на підготовку проектів перспективних планів формування територіальнихгромад, погану обізнаність громадськості, відсутність на місцях належноїінформаційної кампанії, а також особистий інтерес сільських, селищних, міськихголів та працівників апарату місцевих рад, які у процесі такого об’єднання малиби втратити роботу.

Основнуінформаційно-роз’яснювальну роботу серед населення, місцевих депутатів тапосадових осіб місцевих рад зазвичай проводили Офіси реформ. Їхній штат – декілька працівників, повноціннопрацювати вони розпочали лише у травні місяці 2015 року. Звичайно, за декількамісяців приділити належну увагу усім громадам змоги не було, хоча до деякихгромад члени Офісів реформ їздили із роз’яснювальними зустрічами по декількаразів. На жаль, при цьому майже не було використано ресурсу громадськихорганізацій, активістів, волонтерів тощо.

У громадах, яківже об’єднались чи перебувають на певній стадії об’єднання, в обов’язковомупорядку проводяться громадські обговорення. Порядок їх проведення визначаютьмісцеві ради. Наразі немає сталої практики організації їх проведення, немає імінімальних вимог до осіб, які мають бути на них присутніми, до процедуриїхнього проведення. Це негативно впливає на врахування думки більшості учасників.

Залучення громадськості до формування Перспективногоплану зазвичай відбувалося за допомогою громадських обговорень проекту цього плануна рівні області та району. При цьому на рівень залучення громадськостівплинуло, безумовно, те, що у Методиці формування спроможних територіальнихгромад вказано, що громадськість лише може,а не обов’язково має бути залучена.

В областях напочатку 2015 року бути створені спеціальні робочі групи, назви яких (авідповідно і цілі діяльності) різняться. Наприклад: «Робоча група з розробленняПерспективного плану», «Робоча група із децентралізації та реформуваннямісцевого самоврядування» та ін.

Практиказалучення громадськості до складу таких груп також різна. Були створені робочігрупи із широким представництвом громадського сектору, науковців і навітьпредставників органів самоорганізації населення. Однак, є робочі групи, де вїхньому складі немає жодного представника НУО. Це стосується, зокрема, робочихгруп, створених у Житомирській, Закарпатській, Запорізькій, Івано-Франківській, Кіровоградській, Луганській,Полтавській, Сумській, Херсонській областях.

Інформаційнихповідомлень про проведення консультацій з суб’єктами господарювання та їхгромадськими об’єднаннями, представниками громад з питань розроблення проектів Перспективнихпланів та внесення до них змін небагато. Переважно це одне-два повідомлення нарегіон. Такі обговорення проводились наобласному та районному рівнях із залученням представників місцевихдержавних адміністрацій та Офісів реформ.

Зі змісту цихповідомлень можна зробити висновок, що суб’єктигосподарювання та їх громадські об’єднання (з якими Офіси реформ проводиликонсультації) офіційно не надто цікавляться процесом об’єднання територіальнихгромад.

Суб'єктгосподарювання – це юридична чи фізична особа, що здійснює діяльність звиробництва, реалізації, придбання товарів, іншу господарську діяльність. Томупотрібно в подальшому враховувати необхідність проведенняінформаційно-роз’яснювальної роботи серед цієї категорії осіб, які мають бутилокомотивами економічного розвитку об’єднаних територіальних громад.

Що потрібно зробити для удосконалення процесудобровільного об’єднання територіальних громад із залученням громадськості

По-перше. Має активнопроводитись інформаційно-роз’яснювальна робота серед населення, особливо у віддаленихвід районних центрів населених пунктах. Така робота може бути організована тапроведена органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, Офісами реформ,громадськими об’єднаннями, органами самоорганізації населення, експертами,місцевими активістами чи волонтерами, які спеціалізуються у питанняхдецентралізації та реформи місцевого самоврядування.

Для підвищення ефективності такоїроботи необхідно активізувати роботу створених регіональних робочих груп зреформування місцевого самоврядування, можливо, оновити їх склад. До цієїроботи також варто залучати громадські ради, що створені при обласних та прирайонних державних адміністраціях. Доцільно також залучати профспілки,підприємців, молодь та студентів.

Для усіх цих осіб требапопередньо проводити навчання з питань децентралізації та об’єднаннятериторіальних громад. Обласні ради теж повинні долучатись до цього процесуобговорення, організовувати публічні заходи, дискусії, проводити роз’яснювальнуроботу, розміщувати банери Офісу реформ на офіційних сайтах тощо.

По-друге. В окремих областяхУкраїни існує необхідність внесення змін до Перспективних планів об’єднаннятериторіальних громад із максимальним врахуванням позицій місцевих жителів.Тому (за прикладом Дніпропетровщини) варторозпочатироботу щодо внесення змін до Перспективних планів на основі збору та аналізуконструктивних пропозицій від громадськості.

По-третє. Для повноцінноговрахування думки членів територіальних громад що об’єднуються, має бутиприйнятий Закон України «Про місцевий референдум». Окрім цього, назаконодавчому рівні необхідно врегулювати порядок проведення загальних зборів (конференцій)членів територіальних громад за місцем проживання, який забезпечить правове врегулюванняодного із цих базових видів громадських обговорень і групового прийняття рішень.

Проект такого закону «Про загальнізбори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання» був зареєстрований24.03.2015 у Верховній Раді України під номером 2467.Важливо, що цей закон дає також можливістьпроведення конференцій під час проведення громадських обговорень та прийняттягромадою легітимних рішень.У разінагальної потреби можна проводити консультативні референдуми (опитування). Вонинайбільшою мірою можуть відобразити настрої населення щодо об’єднання.

По-четверте. Існує необхідністьнадання фахової аналітичної допомоги територіальним громадам, що об’єднуються,стосовно розвитку об’єднаних громад. Мається на увазі підготовка та впровадженнястратегій розвитку територій, формування статутних документів, розробкапроектів комплексних планів соціально-економічного та культурного розвиткугромад, інформаційного супроводу реформ тощо. До цієї роботи варто залучати якпредставників Офісів реформ, так і незалежних, в тому числі громадських експертів,фахівців аналітичних центрів та ін.

По-п’яте. Велике значення длязалучення громадськості має політична воля на державному, регіональному тамісцевому рівнях. Важливо також, щоб журналісти під час висвітлення цихнепростих процесів, якими супроводжується реформа місцевого самоврядування, керувались достовірними даними, надавали спектр думок усіх сторін, поширюваликращі практики.

Важливо уникати спекуляцій на проблемахоб’єднання громад, які ведуть лише до дискредитації самої реформи. Цей процес маєвідбувається дійсно добровільно, ретельно пророблятись з урахуванням думкигромадськості та з використання механізмів місцевої демократії.

Бо ця реформа торкається майже кожного.