Ефективнаадміністративно-територіальна реформа не буде можливою без повного комплектудієвих, професійно підготовлених та узгоджених між собою законів. Без цього є дужевелика вірогідність затягнення проведення реформи, значного спротиву з боку населення,місцевої влади і, навіть, її провалу.
На думку аналітиків ВГО«Асоціація сприяння самоорганізації населення», зараз вже можна казати пронизку упущень та проблем на базовому, нормативному рівні проведення реформи.
Розгляньмо, як запропонованатехнологія реформи відповідає чинному законодавству України та реальному досвіду.
1) Неузгодженістьнорм Закону щодо добровільного об’єднання громад з Конституцією України
В ОсновномуЗаконі розділ 11 присвячений місцевому самоврядуванні, де частина перша статті 140 визначає місцеве самоврядуванняяк «право територіальної громади – жителів села чи добровільногооб'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійновирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».
Чітковизначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади і вичерпноперераховано суб’єкти цього права: жителі села; добровільне об'єднання усільську громаду жителів кількох сіл, жителі селища, жителі міста.Аналогічна норма міститься і встатті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
А в ЗаконіУкраїни «Про добровільне об’єднання територіальних громад» вжейдеться про добровільнеоб’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст. Про добровільнеоб’єднання громад селищ та міст в КонституціїУкраїни та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» поки нічого несказано.
Тому, відповідно до базового законодавства,якщо жителі села і селища, чи села, селища і міста добровільно об’єднаються, виходить,таке об’єднання не наділяється правом місцевого самоврядування. Поки що,щоб діяти у правовому полі, об’єднуватися можуть лише жителі сіл.
Реформаторам логічно було би спочатку внестивідповідні зміни до Конституції України та Закону України «Про місцевесамоврядування в Україні» в часті визначення адміністративного територіальногоустрою України.
Можливо, варто звернутися доКонституційного Суду України з питанням щодо відповідності Закону «Продобровільне об’єднання територіальних громад» Конституції України.
2) Можливість участі самих жителів у процесідобровільного об’єднання територіальних громад.
Відповідно до ст. 5Європейської хартії місцевого самоврядування , яка набралачинності в Україні в 1998 році, «зміни територіальних кордонів місцевих владне можуть здійснюватись без попереднього з'ясування думки відповіднихмісцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо цедозволяється законом».
Відповідно до Закону «Про добровільнеоб’єднання територіальних громад», рішення про підтримку об’єднання громад,окрім місцевих рад, можуть приймати самі мешканці на місцевому референдумі.Однак зараз закону про місцеві референдуми немає, а у Верховній Раді України навітьвідсутній законопроект, що має регулювати питання його проведення.
Але проведення референдуму дляз’ясування думки жителів за цим Законом неє обов’язковим. Натомість передбачено обов’язкове проведення «громадських обговорень». При цьому місцевимрадам надано право самостійно обирати форму та порядок їх проведення.
Єобґрунтована підозра, що у громадському обговоренні візьме участь лише невеликачастина жителів територіальної громади, а думка решти не буде представлена.
Ці обговорення можуть повторювати існуючухибну практику проведення громадських слухань: зібрали людей, поставили передфактом, дали можливість висловити зауваження, «вмотивовано» їх відхилили абовзагалі проігнорували, а на виході місцева рада має відмітку – рішення прийнятеза демократичною процедурою громадської участі. Така практика спотворює самуідею добровільного об’єднання територіальних громад.
Проводити «громадські обговорення» так, щоб вони були легітимними,потрібно у вигляді загальних зборів (конференцій) членів територіальних громад.Адже поки що поняття «громадськіобговорення» ніяк законодавчо не розкрите і не закріплене.
Виходом на шляху вирішенняцієї проблеми є прийняття Закону України «Про загальні збори (конференції) членівтериторіальних громад за місцем проживання» , який чітко визначаєта розширює повноваження загальних зборів, визначає принципи та процедури їхпроведення, регулює порядок проведення конференцій. Такий законопроект вжеподаний та зареєстрований у Верховні Раді України (№ 2467).
Судова практика теж вказує нанеобхідність урегулювання на законодавчому рівні порядку проведення загальнихзборів. Стаття 3 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання вУкраїні, затвердженого ще Постановою Верховної Ради України в 1993 році,передбачає, що збори є правомочними за наявності на них більше половини громадян,які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, ав разі скликання зборів (конференції) представників громадян – не менш як двохтретин представників відповідних територіальних утворень.
Звісно, провести правомочні загальнізбори навіть невеликого села (800 – 1 000 мешканців) дуже складно, апроцедура обрання представників на конференцію у більшості громад Україниневрегульована. Наприклад, у місті Мена, що у Чернігівській області, назагальні збори прийшли 110 осіб – це значна кількість, однак це непредставництво більшості. Суди зазвичай визнають такі збори неправомочними.
Крім того, насьогодні законодавчо не закріплені підстави та процедура проведеннязагальних зборів. Так, у зазначеній Постанові не вказано, що з ініціативноюпроведення загальних зборів можуть виступити громадяни. У громадах, де неприйнятий Статут, трапляються відмови місцевої влади мешканцям у їх проведенні.
Наприклад, 60мешканців села Широківське Виноградівського району Закарпатської областіписьмово звернулись до сільської ради з вимогою провести загальні зборигромадян, однак сільський голова відмовив. Люди були змушені захищати своєправо на проведення загальних зборів у суді. На жаль, суди не завжди підтримуютьпозицію людей.
Схожапрактика може виникнути і з проведенням «громадських обговорень».
3) Визначенняповноважень
Закон України «Продобровільне об’єднання територіальних громад»увів нову виборну посаду –сільського, селищного старости. За своїм статусом він буде посадовою особоюмісцевого самоврядування. Але ані його повноваження, ані посадові обов’язки невизначено. Необхідно вирішити це питання, що дасть можливості адекватної таефективної участі старост у вирішення проблем громади.
У прикінцевихположеннях Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» непередбачено внесення змін до Закону України «Про місцеві державніадміністрації» стосовно повноважень обласних державних адміністрацій, яківідповідно до закону отримали нове повноваження – надавати висновки щодовідповідності проекту рішення про добровільне об’єднання вимогам Конституції тазаконам України.
4) Врегулюваннябюджетних процесів громад, що добровільно об’єдналися не за перспективнимпланом
Длястимулювання процесу добровільного об’єднання громад до Бюджетного кодексуУкраїни у 2014 та 2015 роках двічі були внесені зміни. Зокрема, до бюджетівмісцевого самоврядування віднесені бюджети об’єднаних територіальних громад,що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територійгромад.
Але такеформулювання визначення бюджетів об’єднаних територіальних громад є недоречнимв частині, що стосується «перспективних планів формування територій громад»,оскільки Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» надаєправо територіальним громадам об’єднуватисьі не згідно з перспективним планом, а за власним бажанням.
Виходить,якщо ініціатива щодо об’єднання буде реалізована і територіальні громади об’єднаються,то формування їхнього бюджету залишиться неврегульованим Бюджетним кодексом,оскільки територіальна громада буде об’єднана не за затвердженим планом.Залишається під питанням, чи ця прогалина буде усунена на законодавчому рівні іяк ці норми будуть реалізовані на практиці.
Всіці проблемні місця свідчать про необхідність запровадити постійний громадський наглядза процесами підготовки і проведення реформи, а також за плануванням та використанням бюджетних коштів місцевими радами, яким будутьпідпорядковані об’єднані територіальні громади.
Місцевібюджети у декілька разів збільшаться, територія на яку поширюватиме свою діюмісцева рада, теж. І тут виникне загроза необґрунтованого витрачання цихкоштів, не кажучи вже про зловживання та корупційні ризики.
Тож назаконодавчому рівні слід закріпити механізми, що робитимуть ці процесимаксимально прозорими і відкритими.