Люстрація чи імітація?

Перші підсумки

З моменту набрання чинності законом «Про очищення влади» минуло майже півроку. За цей час до закону вже були внесені зміни і наразі готуються наступні, ще більш значущі. 

Не вдаючись до роздумів щодо важливості очищення влади, адже вона не викликає сумнівів у більшості українців, спробуємо зробити перші висновки щодо того, наскільки ефективним виявився закон і чи відповідають його перші результати очікуванням українців.

Згідно даних, нещодавно оприлюднених Міністром юстиції Павлом Петренко, під час першого етапу виконання закону «Про очищення влади» перевірку проходили близько 24 тис. чиновників. За його словами, перевірку пройшли ті органи, які за законом мають перевіряти інших державних службовців: усі члени Уряду, керівники центральних органів виконавчої влади, Міністерства юстиції і його територіальних органів, СБУ, Генеральної прокуратури, МВС, Державної фіскальної служби.

По-перше, вражає кількість державних чиновників вищого рангу, які законом наділені правом приймати рішення щодо люстрації своїх підлеглих. І це лише частина вищих державних чиновників, адже перевірки заступників так званих «цивільних міністерств» лише розпочались наприкінці березня, а з квітня перевірку будуть проходити керівники обласного рівня. «За підсумками цих перевірок кількість чиновників, які будуть проходити перевірку, збільшиться в рази», - стверджує Павло Петренко.

При цьому згідно даних того ж Мінюсту, який веде реєстр люстрованих осіб, на цей час звільнено із забороною займати державні посади, лише 406 чиновників. Цікаво, що на початку грудня 2014, міністр звітував про звільнення 357 управлінців найвищого рівня. Тобто за три місяці під люстрацію підпали аж 49 держслужбовців.

Навіть поверхневий аналіз цього списку дозволяє стверджувати, що насправді закон застосовувався не лише до вищих державних чиновників, «які за законом мають перевіряти інших державних службовців», але і до тих посадових і службових осіб, перевірка яких згідно постанови КМУ має розпочатись лише в червні 2015 року. Так, наприклад, під першим номером у списку люстрованих зазначена колишня директорка Департаменту економічного розвитку Полтавської обласної державної адміністрації Адамович Олена Євгенівна. Ще цікавішою є картина з аналізом здійснюваних перевірок місцевими органами влади. Серед службовців, які проходять або вже пройшли перевірку, можна зустріти не лише керівників підрозділів та їх заступників, але й багатьох головних спеціалістів відділів.  За яким принципом відбувається включення тих чи інших службовців до графіків перевірок, невідомо. Але закон і не містить ніяких перепон для суб’єктивного формування керівником графіків перевірок своїх підлеглих.

Нещодавно Павло Петренко на своїй ФБ сторінці заявив, що згідно доручення Уряду усі органи, де проходить люстраційна перевірка, мають відзвітувати про її результати і ця інформація буде офіційно оприлюднена. Очікуємо з нетерпінням, хоча чому це має робитись за окремим дорученням уряду не зрозуміло, адже звітування про результати перевірок передбачено самим законом.

Стиль життя як привід для люстрації

Щодо якості проведення перевірок, то тут також є багато питань. Якщо вірити неодноразовим заявам міністра юстиції, то проводиться перевірка не лише майнового стану чиновників, але й їхнього стилю життя. Проте ми маємо великий сумнів в тому, що це насправді відбувається. Адже по-перше, закон не містить, а ні такої вимоги, а ні механізму визначення відповідності стилю життя чиновника його офіційним доходам.

Нагадаємо, що згідно закону «Про очищення влади» перевірка здійснюється на:
1) недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих держслужбовцями за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, складених за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", та/або
2) невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях,  доходам, отриманим із законних джерел.

Проблема в застосуванні майнових критеріїв полягає в тому, що на відміну від європейських країн, податкова, на яку покладена функція перевірки декларацій, перевіряє їх за формальними ознаками. Тобто перевіряє аби вказана в декларації вартість майна не перевищувала суму задекларованого доходу, та чи все майно, яке зареєстроване на посадову особу і членів його сім'ї, зазначене в декларації. Це легко обходиться через заниження вартості придбаного майна або реєстрацію його на інших осіб.

Практика показує, що стиль життя переважної більшості чиновників не змінився,  вони і надалі не ховаючись їздять на дорогих авто, вдягаються в модних коштовних бутіках, витрачають шалені кошти на  ресторани та закордонні подорожі. При цьому придбане під час державної служби і задеклароване ними майно, а також його вартість відповідає їхнім низьким офіційним доходам. 

Багато експертів ще до прийняття закону висловлювали зауваження, щодо декларативності  закладеного в законі критерію майнової люстрації і пропонували зробити його справді дієвим. Проте  розробники закону до рекомендацій експертів не дослухались.

Унікальна люстрація по-українські

Так само, як не захотіли вони дослухатись і до багатьох інших рекомендацій правників, в тому числі тих, які були вироблені європейцями внаслідок узагальнення досвіду проведення люстрації в країнах Східної Європи, і викладені в резолюціях ПАРЄ. Тому не дивно, що проміжний звіт Венеціанської комісії містив в собі стільки зауважень до українського закону «Про очищення влади». 

Всі ці зауваження можна умовно розподілити на дві групи. Перша група стосується гарантій дотримання  прав людини і критеріїв люстрації. Зокрема зазначається про необхідність доведення індивідуальної провини кожного люстрованого службовця і недоцільності застосування люстраційних заборон виключно на основі приналежності до категорії державних посад в період правління режиму Януковича. Викликає нерозуміння Венеціанської комісії і занадто широке коло осіб, що підпадають під цей закон (а це фактично всі службові особи органів центральної і місцевої влади), адже згідно рекомендацій ПАРЄ люстрація повинна стосуватись тільки посад, які дійсно можуть нести значну небезпеку правам людини або демократії.

Друга група зауважень стосується ефективності самого механізму люстрації, закладеного в законі. Зокрема зазначається про необхідністьздійснення люстрації спеціально створеним незалежним органом, прозора діяльність якого унеможливлювала б використання люстрації для корупції і «розв’язання приватних і політичних спорів».

Реакція українських ідеологів і чиновників від люстрації на ці зауваження була неоднозначною. З одного боку вони виправдовували невідповідність закону європейським демократичним стандартам і гарантіям прав людини специфікою українських реалій, де кожен високопосадовець режиму своїми діями чи бездіяльністю сприяв узурпації влади Януковича, підривав основи нацбезпеки і порушував права і свободи людини, а встановлення індивідуальної вини в правовий спосіб неможливо з огляду на корумповані суди і відсутність правової держави в цілому. З іншого боку, було проголошено про те, що робоча група з представників міністерства юстиції та кращих експертів до березня  напрацюють зміни до закону «Про очищення влади», спрямовані на усунення його недоліків, та узгодять їх з венеціанською комісією. 

Зміни до закону дійсно були підготовлені Мінюстом і представлені на розгляд засідання Венеціанської комісії, яке відбулось 20-21 березня. Міністр юстиції оцінив результати цього засідання дуже оптимістично заявивши, що «після консультацій з експертами Венеціанської комісії ми дійшли згоди за всіма питаннями, які виникали у експертів. Ставлення до Закону про очищення влади і процесу його втілення у життя у експертів Венеціанської комісії з грудня кардинально змінилося». З його слів «експерти ВК підтвердили право України застосувати колективний критерій щодо звільнення посадових осіб, які займали найвищі посади під час режиму Януковича».

Проте з коментарів представників Венеціанської комісії можна зробити висновок, що далеко не всі із зауважень були враховані, а тому комісія прийняла рішення подовжити термін підготовки змін, пообіцявши скласти свої остаточні висновки щодо українського закону на наступній сесії в червні.

Українські очільники люстрації намагаються зробити вигляд, що відреагували на зауваження ВК щодо здійснення люстрації окремим незалежним органом.  Так міністр юстиції вже анонсував створення Національного агентства з питань люстрації, «основною функцією якого буде контроль за реалізацією закону Про очищення влади». Але таке своєрідне розуміння цього критерію свідчить про те, що Мінюст не збирається змінювати сам механізм здійснення люстрації, а перевірки чиновників будуть і надалі здійснювати їхні керівники із залученням корумпованих фіскальної та правоохоронних служб. Зміниться лише статус «люстраційного комітету» з дорадчого органу - громадської ради при Міністерстві  юстиції, на окремий орган, підпорядкований Кабінету міністрів - Національне агентство з питань люстрації.

А тому можна прогнозувати, що закон «Про очищення влади» буде і надалі застосовуватись вибірково в угоду інтересам керівників органів центральної і місцевої влад, а складені громадськими організаціями списки посадовців, які мали б бути люстровані, але продовжують залишатись на своїх посадах, будуть лише збільшуватись.

Спостереження за процесом люстрації в Україні викликає до болі знайоме відчуття імітації процесу, який відбувається в інших сферах, таких як боротьба з корупцією та проведення реформ. Більше того, інколи люстрацією намагаються підмінити боротьбу з корупцію та здійснення реформ, що є великою помилкою. Адже проста заміна поганих старих посадовців на молодих і гарних без зміни системи, що передбачає докорінне реформування державної служби і впровадження принципу невідворотності покарання за корупційні злочини, не дасть очікуваного якісного результату. А це в свою чергу викликатиме лише розчарування в суспільстві та намагання проводити «очищення влади» в стихійний спосіб, який не має нічого спільного із демократичними європейськими стандартами.