Які ризики децентралізації?

Головне, що зараз відбувається в плані реформ в країні - це Децентралізація. Саме так - з великої букви, оскільки це є одна не просто передумова, а фактично умова збереження і розвитку держави.  

Перший крок, який було зроблено - це бюджетна  децентралізація, тобто перерозподіл завдань, повноважень і ресурсів на національному, регіональному та місцевому рівнях задля підвищення фінансової самостійності місцевих бюджетів. Саме для цього внесено зміни доБюджетного та Податкового кодексів, а в подальшому планується внесення змін доКонституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевогосамоврядування) та ще до цілого ряду законів. І якщо раніше від 50 до 90 відсотків бюджетіврізних рівнів в Україні були дотаційними, то після проведених реформдотаційними планується залишити не більше 70 відсотків, а кількість дотаційних бюджетів скоротиться вдвічі.

Головнимиризиками, які виникають при проведенні бюджетної децентралізаціїє: намагання центральної влади зберегти котроль за розподілом коштів;недостатність коштів на місцевому рівні і нездатність їх залучити;  не проведення або уповільнення  процесу об`єднаннягромад; неспроможність місцевих органів самостійно та відповідально використовуватикошти; поглиблення диспропорцій економічного та соціального розвитку територій.

Розглянемо докладніше деякі з них.

Намаганняцентральної влади зберегти котроль за розподілом коштів

На думку деяких експертів децентралізація бюджетногопроцесу (зокрема, через вилучення у обласних державних адміністраційповноважень щодо розробки бюджетів областей, передача окремих установсоціально-культурної сфери на фінансування з місцевих бюджетів, атакож впровадження нової системи вирівнювання) у вітчизняних умовах можепризвести до розбалансування всієї системи бюджетоутворення в Україні, оскількизалишається високо імовірним закладання в місцеві бюджети заздалегідьнереальних витрат [2]. 

Така позиція підтримується і владою, томузапропоновані зміни не виключили повністю вплив центру над розподілом тавикористанням коштів в державі.

Наприклад, в результаті зміни системи вирівнюваннязмінено механізм фінансування делегованих повноважень установ охорони здоров’ята освіти. В умовах попередньої системи вирівнювання, видатки на фінансуваннякомунальних установ охорони здоров’я та освіти були віднесені до видатків, яківраховуються при визначені обсягу міжбюджетного трансферту місцевим бюджетам здержавного бюджету (1-й кошик), оскільки ці повноваження є делегованимидержавою. На даний час фінансовий ресурс на зазначені видатки передбачається увигляді галузевих субвенцій, які мають чітко зазначену ціль: медична, освітянська,соціальна, на підготовку кадрів, що забезпечує виключення випадківперерозподілу зазначених коштів на інші видатки. Таким чином, місцеві органиотримали конкретні цільові кошти, які не можуть змінювати, тоді як попереднясистема вирівнювання дозволяла такий перерозподіл.

Разом з тим, механізм розрахунків обсягу коштів назазначені цілі залишився таким, як і раніше, тобто проводиться за тими жформулами, в яких нормативи бюджетної забезпеченості  визначаються виходячи з фінансовихможливостей державного бюджету, а не за галузевими соціальними стандартами,яких до цього часу державою не розроблено. Таким чином, Міністерства фінансівУкраїни визначає обсяг видатків (субвенцій: медичних і освітянських) здержавного бюджету на виконання делегованих повноважень, а органи місцевогосамоврядування стають відповідальними за все на своїй території не маючи прицьому можливості впливати на обсяг виділених державою коштів.

Слід зазначити, що відповідні органи місцевогосамоврядування мають право за рахунок власних коштів збільшувати видатки на цігалузі за наявності ресурсу, якого може не вистачати. Зазначену проблему можевирішити тільки запровадження в галузі освіти – соціальних стандартів, а вгалузі охорони здоров’я – страхової медицини.    

Залишила за собою держава і контроль за видатками накапітальний розвиток. Так, збереження так званої «концентрації» капітальнихвидатків в одній бюджетній програмі "Державні капітальні видатки, щорозподіляються Кабінетом Міністрів України" в 2015 році на рівні 4 500,0 млн. грн.(особливо в умовах обмеженого фінансового ресурсу), перекреслює, на нашу думку,саме поняття децентралізації, оскільки механізм розподілу та фінансування носитьявно централізований характер та може стати підставою для використання корупційнихсхем розподілу цих коштів.

Також яскравим прикладом “штучної” децентралізаціїміжбюджетних відносин є поява субвенції з державного бюджету місцевим бюджетамна проекти ліквідації підприємств вугільної та торфодобувної промисловості іутримання водовідливних комплексів у безпечному режимі на умовахспівфінансування (50 відсотків) в обсязі 353,4 млн. грн.,  оскільки, при безумовній зацікавленостімісцевих бюджетів у ліквідації на їх територіях негативних наслідків(екологічних, економічних тощо) від діяльності вугільних та торфодобувнихпідприємств, вони не мають ніякого відношення до їх закриття (для цьогонеобхідно рішення КМУ та накази профільного міністерства). Взагалі, виконаннявиключно державної функції повинно забезпечуватися державою у повному обсязітільки за рахунок коштів державного бюджету, а не за умови обов’язковогоспівфінансування з місцевих бюджетів. Адже, крім того, що цих коштів можепросто не бути у громади, в подальшому відповідні місцеві бюджети також зазнаютьзначних втрат, як по доходам бюджету від закриття даних підприємств, так і повтраченим робочим місцям.

Залишається контроль з боку центру і за бюджетом м.Києва. Так, за результатами розгляду проекту Державного бюджету у ВерховноїРади України, згідно з пропозиціями окремих народних депутатів України(лобістів), столичний бюджет додатково отримав кошти на погашення боргу за кредитамив сумі 1,9 млрд. гривень. Таким чином, вирівнювання податкоспроможності для м.Києва здійснюється у «ручному режимі», що звичайно не забезпечує об’єктивності.

Централізованим залишається також контроль з боку державиза рухом коштів місцевих органів, які знаходяться на рахунках вДержказначействі. Так, операції щодо виконання платіжних доручень будутьвиконуватись протягом п’яти операційних днів тільки за умови виконаннядоходів зведеного бюджету України, тобто при всій самостійності для місцевихбюджетів продовжує мати місце ризик неможливості використання власних надходжень.

Недостатністькоштів на місцевому рівні 

Внаслідок проведених державою змін бюджети сіл, селищ, містрайонного значення отримують 100 відсотків акцизного податку, податку на майно,єдиного податку, збору за паркування, туристичного збору, плати за надання адміністративнихпослуг, податку на прибуток, рентної плати за користування надрами місцевогозначення, плати за ліцензії та за державну реєстрацію, адміністративних штрафівта штрафних санкції, дивідендів, місцевих позичок та плати за видачу місцевихгарантій, власних доходів бюджетних установ. Також ці бюджети отримають 25відсотків екологічного податку, 90 відсотка коштів від продажу земельнесільськогосподарського призначення та інші доходи.

Взагалізбільшення ресурсу місцевих бюджетів в 2015 році очікується більше ніж на 35-40млрд. грн. В результаті збалансування ресурсів повинно досягти мети розподілу 60/40, тобто  60 відсотків всіх податків залишиться в регіонах, проти 30/70 того, що ми маємо зараз.  

Разом з тим, після проведених змін існують певні ризикинедоотримання коштів до бюджету, а значить недостатнього фінансування витрат.

Так, під питанням залишається діяльність окремих установ соціально-культурноїсфери, які передбачено передати на фінансування з місцевих бюджетів (дод. №10 ЗаконуУкраїни “Про Державний бюджет України на 2015р.”). Взагалі передача здержавного на місцевий рівень близько 900 бюджетних закладів (установ,організацій) соціально-культурної сфери та майже 2000 закладів виробничої сферисупроводжується одночасною передачею на місцевий рівень і доходів. Тому збільшення податкової базимісцевих бюджетів в частині деяких податків (наприклад екологічного) не єдодатковими джерелами доходів для зростання рівня фінансової спроможностігромади, а відтак її повної самостійності та фінансової незалежності віддержавного бюджету, а є лише перерозподілом міжбюджетних потоків.

В першу чергу ризик недоотримання доходів стосується маленьких громад, які втратилинадходження від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО).  Раніше 25 відсотків цих надходжень залишалосяв селах, селищах і містах районного значення, 50 відсотків відводилося нарайони і ще 25 - на області. Тепер 60 відсотків ПДФО буде концентруватися нарівні міст обласного значення, районів та об'єднаних громад (яких поки щонемає), 15 відсотків - на рівні областей.

Таким чином, села, селища і міста районного значення позбавленіголовного джерела наповнення їх бюджетів - тих самих 25 відсотків від податкуна доходи фізичних осіб. А для багатьох таких спільнот це складає понад 90відсотків усіх бюджетних доходів [3]. З цього питання владою заявлено, що покийде перехідний період частину ПДФО передано на рівень району виходячи зпринципу субсидіарності, тобто рівень більш ефективного використання. Це з саместосується і надходження від орендної плати за користування майновим комплексомта іншим майном, що перебуває в комунальній власності. Разом з тим, такийрозподіл буде до того часу, допоки будуть зформовані об`єднанігромади на основі міст районного значення (або на основі великих селищ), якібудуть отримувати 60 відсотків ПДФО і будуть мати прямі міжбюджетні стосунки зцентральним бюджетом минуючи район і область, тобто  стануть повністю самостійними. До моментутакого об`єднання фінансування більшостівидатків в селах,селищах і містах районного значення  є майже неможливим в результатіелементарної відсутності коштів. А оскільки процес об`єднання потребує часу, розуміння і відповідальності громад, то державаповинна терміново допомогти регіонам в цьому питанні шляхом проведеннявідповідних організаційно-інформаційних заходів.

Згідно з проведеними змінами передбачається, що кошти на свійрозвиток маленькі громади будуть отримувати завдяки новим податкам - акцизномузбору на роздрібний продаж нафтопродуктів та алкоголю (планується залучити 8,1 млрд грн.), а також податку нанерухомість (3,8 млрд грн.).  Також змінено ставкиподатку на землю (який раніше був загальнодержавним, а відтепер повністюзалишається на рівні громади) від 0 до 3%, скорочено майже всі централізованіпільги, і все це віддано на повноваження місцевих рад. Але ми повинні розуміти, що вказані кошти громади отримають лише за умови встановлення максимальних ставок податків, що може значно знизити рейтинги влади перед місцевими виборами. Таким чином, попереду у громад нелегкі часи такого вибору. 

Непроведення процесу об`єднання громад

В Україні до початку децентралізації реальні бюджетніправа мали лише міста та райони обласного значення. Що стосується громад сіл,селищ, міст (міського та районного значення) то їх фінансування в частинівизначення та отримання міжбюджетного трансферту (дотації вирівнювання)),здійснювалося уособлено тільки через районні бюджети, а закріплених (1-й кошик)та власних (2-й кошик) надходжень було недостатньо для виконання відповіднихповноважень (делегованих та власних).  Врезультаті ці первинні суб`єкти місцевого самоврядування в плані бюджетногофінансування не були отримувачами міжбюджетних трансфертів (дотації, субвенції)напряму з державного бюджету, а тільки через район (місто).

Нові змінипередбачають певну самостійність територіальних громад первинного рівня,оскільки баланс повноважень сформовано так, що ці громади практично незалежнівід районних  (міських) бюджетів.Оскільки у Бюджетному кодексі обмежені повноваження збалансованізакріпленими  за громадами доходами,необхідність у міжбюджетному трансферті майже відсутня, тобто теоретично вонисамодостатні. Звичайно це не виключає можливість району (місту) надати дотаціюгромаді.  При цьому, якщо громада бажаєотримати більше повноважень, а відповідно і коштів, то їй необхідно об’єднатисяз іншою громадою, або громадами.  Лише зацих умов громади отримують іншій статус, категорію бюджету (рівень міст тарайонів обласного значення), владні повноваження та додаткові фінансові ресурси- крім зазначених для громад податків, ще й 60 відсотків ПДФО, а також іншідоходи, в тому числі кошти державного фонду регіонального розвитку.

Звичайно це євагомим стимулом для об’єднання, але для ефективного його здійснення необхіднопроведення громадських обговорень та роз’яснень переваг таких змін середнаселення. Аджена місцях існує ризик саботування процесу об’єднання громад з боку місцевої влади з метоюзбереження робочого місця і посади.

Висновки

Незважаючи на проблеми і виклики в Україні вже зроблено значний кроквперед у питаннях децентралізації міжбюджетних відносин, прийняті відповіднізміни до законодавства, змінено механізми бюджетного фінансування тавирівнювання тощо.

Разом з тим, місцеві ради та громади виявилися не готовими дозмін, особливо це  стосується процесу об`єднання громад та відповідального встановлення ставок податків і розподілу коштів в умовахнової системи вирівнювання. Крім того, з боку уряду досі нерозроблені державні стандарти надання послуг, не прийнято вчасно порядкивикористання коштів за цільовими субвенціями, незрозумілими є джерела фінансування всього процесу децентралізації.

Але за умови вирішення законодавчих,організаційних та соціальних проблем місцеві бюджети, на нашу думку, зможуть мати достатнійобсяг коштів на виконання делегованих повноважень, а громадяни України отримають нарешті підвищення якості надання медичних, освітніх, соціальних та інших послуг.

К. Юрченко, Г. Гудзь

10/02/15