Множинне громадянство: що змінює новий закон і які ризики він несе Україні

18 червня 2025 року Верховна Рада ухвалила в цілому законопроєкт №11469 про множинне громадянство. Що це означає - в аналітиці нижче.

Ця ініціатива може докорінно змінити підхід до громадянства в Україні та має стратегічне значення, особливо для мільйонів українців, які через повномасштабне вторгнення отримали тимчасовий захист за кордоном. Розберемося, що саме пропонується, які проблеми це вирішує і які дискусії точаться навколо цієї чутливої теми.

"Єдине громадянство": Як це працює (чи не працює) зараз?

Конституція України у статті 4 чітко закріплює принцип єдиного громадянства. На підставі цього Закон "Про громадянство України" встановлює, що добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави є підставою для втрати українського громадянства.

Звучить однозначно, але на практиці механізм не працює. По-перше, процедура не є автоматичною. Втрата громадянства не відбувається в момент отримання іншого паспорта, а вимагає складного процесу, який завершується указом Президента України. Такі укази видаються рідко і не мають масового характеру. По-друге, держава не має ефективних інструментів для відстеження, чи набув її громадянин інший паспорт. По-третє, це створює правову колізію: мільйони українців де-факто мають паспорти інших держав, живучи в "сірій зоні" та формально порушуючи закон.

Повномасштабна війна загострила цю проблему до краю. Українці, які рятуються від війни в країнах ЄС, Канаді чи США, з часом можуть отримати право на громадянство цих країн. Постає болючий вибір: інтегруватися в нове суспільство, отримавши його паспорт, але ризикуючи втратити юридичний зв'язок з Батьківщиною, або відмовитися від нових можливостей заради збереження українського громадянства.

Що пропонує законопроєкт №11469? Ключові зміни

Президентська ініціатива пропонує не "подвійне громадянство" в його класичному розумінні, а запровадження інституту множинного громадянства. Це більш гнучкий підхід, який легалізує наявність у громадянина України паспортів інших держав, але з певними умовами та обмеженнями.

Ключові зміни можна окреслити кількома основними напрямками. По-перше, замість заборони та покарання пропонується прозорість: громадяни України будуть зобов'язані декларувати наявність громадянства іншої країни, що дозволить державі розуміти, хто з її громадян має такий статус. По-друге, набуття громадянства буде можливим лише для держав, які увійшли до переліку "дружніх". Йдеться насамперед про країни Європейського Союзу, США, Канаду, Велику Британію, Японію та інші держави, які не проводять агресивної політики щодо України. По-третє, встановлюється категорична заборона на набуття громадянства держави-агресора (Російської Федерації), що буде вважатися підставою для примусової втрати громадянства України. Крім того, навіть за наявності паспорта "дружньої" країни, громадяни з множинним громадянством не зможуть обіймати посади, що пов'язані з виконанням функцій держави (наприклад, бути суддями, депутатами, міністрами), доки вони не відмовляться від іноземного громадянства. Нарешті, законопроєкт також спрощує процедуру отримання українського громадянства для іноземців, які захищали Україну, та для представників діаспори, не вимагаючи від них відмови від першого паспорта.

Чому це стратегічно важливо для України та її біженців?

Ухвалення цього закону — це крок, спрямований на вирішення кількох стратегічних завдань. Найперше, це збереження нації. Легалізація множинного громадянства дозволить мільйонам українців, що виїхали, отримати правовий статус у країнах перебування без розриву зв'язку з Україною.

Окрім цього важливим аспектом є правова визначеність. Українці за кордоном отримають впевненість, що їхній український паспорт та всі пов'язані з ним права залишаються непорушними. Також це стосується демографічного та економічного потенціалу. Замість того, щоб втратити мільйони людей, Україна отримує шанс на їхню участь в економічному житті. І наостанок, це потужний сигнал для української діаспори по всьому світу: "Ви — наші, ви нам потрібні", що допоможе протидіяти асиміляції.

"Підводні камені" та фундаментальні ризики реформи

Попри очевидні переваги, ініціатива містить низку фундаментальних юридичних ризиків та суперечностей, які викликають серйозне занепокоєння в експертному середовищі.

Ключова проблема — потенційна неконституційність. Законопроєкт пропонує звичайним законом змінити підхід до питання, яке регулюється статтею 4 Конституції. Стаття 4 Конституції України звучить лаконічно, але неоднозначно: "В Україні існує єдине громадянство".

Протягом десятиліть в Україні існують два фундаментально різні підходи до тлумачення цієї норми. Перший – це жорстка інтерпретація: "Єдине громадянство" означає повну і безумовну заборону для громадянина України мати паспорт будь-якої іншої держави. Тобто, якщо ти українець, ти не можеш бути одночасно громадянином, наприклад, Польщі чи Канади. Саме на цьому тлумаченні базувався чинний досі закон.

Другий підхід - ліберальна (історична) інтерпретація: Ця норма має історичне підґрунтя. Вона була запроваджена для запобігання федералізації та сепаратизму. Тобто, "єдине громадянство" означає, що в Україні не може бути "громадянства Львівської області" чи "громадянства АР Крим". Вона спрямована на забезпечення унітарності держави, а не на заборону мати паспорт іншої суверенної країни.

Замість того, щоб ініціювати складну процедуру внесення змін до статті 4 Конституції (що потребує 300+ голосів і часу), автори законопроєкту пішли іншим шляхом. Вони, по суті, пропонують звичайним законом (який ухвалюється 226 голосами) встановити, що правильною є друга, ліберальна інтерпретація. Тобто, закон каже: "Ми вважаємо, що Конституція не забороняє мати паспорт іншої держави, тому ми це дозволяємо, але з певними правилами".

Це може бути ненадійною юридичною конструкцією. По-перше, Закон не може тлумачити Конституцію, яка має вищу юридичну силу. Закони повинні відповідати їй, а не навпаки. Офіційно тлумачити Конституцію може лише один орган – Конституційний Суд України (КСУ).

Крім цього, існує ризик скасування. Якщо закон буде ухвалено в такій редакції, будь-яка група народних депутатів або сам Президент зможуть звернутися до КСУ з поданням про його неконституційність. І якщо КСУ стане на бік першої, жорсткої інтерпретації статті 4, то весь закон про множинне громадянство буде визнано неконституційним і скасовано.

Таким чином, законодавець будує всю реформу на припущенні, що його тлумачення Конституції є правильним, не маючи офіційного висновку КСУ. Це створює фундаментальний ризик того, що вся ця складна і важлива система може бути зруйнована одним рішенням Суду в майбутньому, що породить правовий хаос.

По-друге, це загроза для українців на окупованих територіях. Законопроєкт пропонує позбавляти громадянства за "добровільне" набуття паспорта держави-агресора. Однак поняття "добровільності" в умовах окупації є фікцією. Російський паспорт часто є умовою виживання, доступу до медицини, роботи та елементарної безпеки. Буквальне застосування цієї норми може призвести до масової втрати громадянства сотнями тисяч жертв окупації, яких держава, навпаки, прагне реінтегрувати. Це створює ризик появи нової категорії осіб без громадянства (апатридів) та дає потужний козир російській пропаганді.

По-третє, виникає ризик створення "громадян другого сорту". Обмеження для біпатридів щодо зайняття державних посад, роботи в правоохоронних органах чи СБУ прямо суперечить статті 24 Конституції, яка гарантує рівність усіх громадян у своїх правах. Замість об'єднання нації, така норма може інституціоналізувати ієрархію громадян: "повноцінних" з одним паспортом і "неповноцінних" з кількома. Це небезпечний прецедент, що підриває основи демократичного ладу.

По-четверте, виникають питання до верховенства права. Законопроєкт не містить ані самого переліку "дружніх" країн, ані чітких критеріїв для його формування. Натомість пропонується, щоб цей перелік визначався підзаконним актом Кабінету Міністрів. Це означає, що фундаментальне право людини — громадянство — ставиться в залежність від адміністративного рішення, яке може змінюватися залежно від політичної кон'юнктури. Це підриває принцип правової визначеності, адже статус особи може змінитися не через зміну закону, а через просте рішення уряду.

Нарешті, залишаються відкритими питання національної безпеки, на які вказує і Головне науково-експертне управління ВР. Як бути з військовим обов'язком, оподаткуванням, лояльністю у разі конфлікту інтересів між країнами громадянства? Законопроєкт декларує, що іноземний паспорт не звільняє від обов'язків перед Україною, але детальні механізми їх реалізації залишаються неврегульованими.

Закон став реальністю: коротко про підсумки голосування 

Станом на червень 2025 року, законопроєкт №11469 пройшов перше читання у Верховній Раді. Профільний комітет з питань прав людини вже завершив роботу над поправками та рекомендував парламенту ухвалити закон у другому читанні та в цілому. Це означає, що документ повністю готовий до фінального голосування.

Законопроєкт №11469 — це прагматична відповідь на виклики, породжені війною та глобалізацією. Для мільйонів українців за кордоном це шанс уникнути болісного вибору між майбутнім та корінням. Для України — це інвестиція у збереження свого найціннішого капіталу — людей. Успіх цієї реформи залежатиме від того, чи зможе законодавець знайти крихкий баланс між необхідною лібералізацією та безумовним дотриманням конституційних принципів і вимог національної безпеки.

18 червня 2025 року Верховна Рада ухвалила в цілому законопроєкт №11469 про введення множинного громадянства. "За" проголосували 243 народні депутати, ще 19 виступили проти, дев'ять нардепів утримались, а 34 не голосували зовсім.