Референдум: про що можуть запитати українців
І їх вирішення стане чиєюсь зоною відповідальності і рейтингом довіри в залежності від того, наскільки сприятливими та сприйнятними для українців будуть умови переговорів. Але поки суспільство аналізує ймовірні сценарії з точки зору політики, а більше навіть емоцій, представникам влади потрібні правові механізми. І не тому, що в них повноважень недостатньо для ухвалення рішень, а більше для закріплення сприйняття певних умов громадянами країни.
В кулуарах згадують, що одним з елементів забезпечення правового поля може бути референдум. Адже 33 роки тому новітня історія незалежності сучасної України була утверджена на референдумі. 1 грудня 1991 року понад 90% громадян підтримали Акт проголошення незалежності України. В певному аспекті ця історія може повторитися, однак з іншим змістом. Якщо в 1991 році незалежність ми отримали, то зараз її важливо відстояти в першу чергу фізично, а далі, можливо, доведеться визначатися з окремими питаннями щодо кордону (демаркації та демілітації) та статусу територій. І тут нас очікують ходіння по колу між Конституцією України та законом «Про всеукраїнський референдум».
Почнемо з Основного Закону, зокрема зі статей 72 і 73, в яких визначаються, механізми призначення і проведення референдуму, та зазначається, що питання про зміну території України вирішується виключно всеукраїнським референдумом. При цьому в статті 3 профільного закону деталізується, що предметом всеукраїнського референдуму можуть бути питання: затвердження закону про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції; загальнодержавного значення; про зміну території України; про втрату чинності законом України або окремими його положеннями.Також встановлюється ряд виключень щодо питань, які не можуть виноситися на референдум. Серед них й ті, які спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету, територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі. Тому чіткість і тонкість поставленого питання щодо територій може як відповідати, так і не відповідати букві закону.
Втім у владних коридорах досить давно публічно і кулуарно говорять про референдум, і в першу чергу в контексті територій. На початку минулого року президент Володимир Зеленський в інтерв’ю французьким ЗМІ заявив, що вважає проведення в державі референдуму з питань територіальних поступок Росії в обмін на мир можливим за умови, якщо цього захоче народ. Водночас глава держави уточнив, що вважає такий референдум «не найкращим варіантом».
Підтримуючи політичну риторику: у липні 2024 року також міський голова Києва Віталій Кличко в інтерв'ю італійській газеті Corriere della Sera припустив, що Володимиру Зеленському, доведеться організувати референдум, щоб обговорити з українцями територіальні компроміси з Росією.
Такі публічні припущення можуть мати дві площини. З одного боку політичні рішення треба оформити юридично. З іншого, політтехнології використовують тактику «вкидів», щоб промоніторити реакцію суспільства на можливі непопулярні рішення, які може доведеться ухвалювати. Або ж шукати варіанти коректних і максимально можливих «обходів».
Якщо відштовхуватися від публічних заяв, і накласти їх на букву закону, то ми зрозуміємо, що процедурно провести референдум дуже складно, а також це потребуватиме значних бюджетних коштів. На етапі ухвалення закону називали суми в 1-2 млрд грн. Теоретично, є можливість дещо зекономити, якщо референдум провести одночасно з виборами. Зверну увагу, що п 2 ст 5 закону «Про всеукраїнський референдум» встановлена заборона на його проведення одночасно з черговими та позачерговими загальнодержавними виборами, черговими місцевими виборами.Але наступні вибори не будуть ні черговими, ні позачерговими, а отримають спеціальний статус післявоєнних. Ймовірно, за виключенням місцевих, які поки в черговому порядку можуть відбутися восени 2025 року. Щодо загальнодержавних виборів, хтось називає їх «перші післявоєнні», однак тоді виникає логічне питання, чи можуть бути другі, треті і т.д. аналогічні. Тому вважаю, що достатньо просто констатації факту специфіки цих виборів, яким буде період після скасування та/або припинення правового режиму воєнного стану.
Але законодавчі механізми організації це не спростить. Наприклад, для того, щоб запустити процедуру щодо проведення референдуму треба зібрати 3 мільйони підписів не менш як в 2/3 областей і не менш як по 100 тисяч підписів в кожній області. Це треба зробити за 90 днів. Згідно п. 6 ст. 32 закону, підписи можуть збирати лише члени ініціативної групи і лише в паперовому вигляді.
Тобто в ідеалі, мають бути готові і впливові групи, які зможуть організувати в досить короткі терміни роботу «сітки» і виконати один з етапів проведення референдуму. Припустимо, що десь вони є, адже до виборів готуються. Тому рухаємося далі, і можемо змоделювати ситуацію, за якої все ж вдалося провести всеукраїнський референдум і визначити певні територіальні межі, або статус територій, лінії розмежування тощо. Далі доведеться робити наступний крок – шукати підстави і вносити відповідні зміни в Конституцію України. А якщо уявити, що ухвалювати їх доведеться парламенту наступного скликання, який достатньою мірою може складатися з військових і волонтерів, то ця історія стає практично безперспективною.
Відтак, констатуючи, що переговорна рамка буде включати питання територій, ми знов повертаємось до замкнутого кола між нормами Конституції України та Закону України «Провсеукраїнський референдум». Так, стаття 133 Основного Закону перелічує області, які входять до складу Україні та два міста зі спеціальним статусом: Київ і Севастополь. В цей же час профільний закон говорить, що предметом всеукраїнського референдуму не можуть бути питання, спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету, територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України (частина друга статті3). Ця норма синхронна зі ст 2 Конституції, за якою територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Загалом, в Конституції достатньо статей, спрямованих на захист територіальної цілісності України (17, 65, 102, 132, 157). В останній, зокрема, йдеться про те, що«Конституція України не може бути змінена, якщо зміни… спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України».
Але який вихід з ситуації, коли правові норми не дозволяють реалізувати запит, а політичні рішення доведеться ухвалювати. І самого факту визначення територій України в законодавстві, а також досить жорстких механізмів можливих змін недостатньо. Можна спробувати на всеукраїнському референдумі схвалити нову Конституцію, і не зазначати, наприклад, перелік областей. Адже це може бути простіше, а ніж вносити зміни в чинну редакцію Конституції, для чого потрібно попередньо отримати висновок КСУ на відповідний законопроєкт, провести голосування протягом двох чергових сесії парламенту і зібрати 300 голосів.
Читаючи попередні інтерв’ю Володимира Зеленського, поки він визначає такі потенційно ймовірні етапи політико-правового узгодження можливих домовленостей між Україною та Росією. Зокрема: погодження тексту угоди з обох сторін, виведення російських військ із території України (щоправда, не уточнюється, про які саме території йде мова), підписання угоди державами-гарантами та її ратифікація українським парламентом. Після – референдум, який відкриє шлях до змін у Конституції України.
За таких умов не зайвим буде згадати про дві невдалі спроби в історії з референдумом. Перша – це всеукраїнський референдум часів Леоніда Кучми. Тоді попри його фактичне проведення у квітні 2000 року, результати не були імплементовані. Більше того, тоді втрутилась міжнародна спільнота, яка зауважувала, що визнає наше суверенне право самостійно змінювати свою конституцію, однак наполягає на тому,, щоб будь-яка зміна здійснювалася відповідно до існуючих конституційних положень. Адже важливо не лише провести референдум, а забезпечити його легітимність.
Друга – це заява Юлії Тимошенко у 2014 році про необхідність проведення референдуму щодо питання про вступ України до НАТО. Тоді вдалося запустити організаційні процедури, зокрема, збори громадян зі створення ініціативної групи. Однак ЦВК прийняла рішення про відмову в реєстрації такої групи. Ця історія вчить тому, що політичні заяви можуть бути заради заяв, і не обов’язково ставити за мету отримати озвучений результат. Адже на те це і політика, яка апелює часто до публічності, упускаючи правові норми та нівелюючи необхідність їх застосування.
В історії з ймовірним референдумом треба враховувати також інтереси суспільства та готовність підтримувати референдум. Популяризації теми могли б сприяти ЗМІ, з різним фокусом та акцентами. А для цього потрібно реалізувати доступ до медіа, що в умовах воєнних дій та наявності єдиного марафону досить складно.
І виборче підґрунтя, про яке теж все більше з’являється інформації в публічній площині. Адже кандидати, які будуть балотуватися (та/або політичні партії), в своїх програмах визначатимуть підхід до питань, що могли бути предметом розгляду на всеукраїнському референдумі. Таким чином, обираючи таких представників партій – громадяни одночасно проголосують за кандидатів та їх позиції щодо питання територій, Конституції України, членства в НАТО тощо. А далі їм залишиться, маючи мандат, реалізовувати задекларовані цілі.
