Практика забезпечення адміністративної позовної заяви

У ст. 117, 118 КАС України врегульовано підстави тапроцедура забезпечення адміністративної позовної заяви. На перший погляд,перелічені конкретні, чіткі підстави та детально виписана процедура розглядуклопотань про забезпечення адміністративної позовної заяви. 

            Проте у ЄДРСР кількістьухвал про розгляд клопотань про забезпечення позову є незначною, а кількістьтих, що забезпечено позов ще меншою в рази. 

            Чому все таки на практиціданий правовий механізм так рідко використовується? 

                  "17. Судам  необхідно враховувати,  що  згідно з   частинами забезпеченняпозову в адміністративних справах допускається лише у  двох формах: 1) зупинення дії рішення суб'єктавладних повноважень  чи його окремихположень,  що оскаржуються;  2) заборони  вчиняти  певні  дії.  Наведений  перелік підстав  забезпечення  позову є 
вичерпним.

     В ухвалі  про забезпечення позову суд повинен навестимотиви, з яких він  дійшов  висновку про  існування  очевидної небезпеки  заподіяння   шкоди правам,  свободам  та інтересам  позивача  до  ухваленнярішення в адміністративній справі,  абозахист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів,або для їх відновлення  необхідно  буде докласти  значних  зусиль та витрат,  а  також вказати  ознаки,  які свідчать про очевидність протиправності рішення,  дії чи  бездіяльності  суб'єкта владних повноважень.

     В адміністративних справах щодовизнання  незаконним  рішення  про звільнення  з  посад позовними вимогами є скасування правових актів індивідуальної дії та поновленняна посаді.

     Забезпечуючи такий  позов шляхом зупинення дії правового акта індивідуальноїдії про звільнення з посади, суд фактично продовжує  службові  відносини  між  позивачем та  роботодавцем  (суб'єктом владних  повноважень) з  відповідними  наслідками -   виконанням службовихобов'язків, виплатою заробітної плати тощо . Таким чином, судом фактично ухвалюється рішеннябез розгляду справи по суті, що не відповідає  меті застосуванняправового інституту забезпечення позову.

     Отже, судам слід мати на увазі,  що забезпеченням зазначеного  адміністративного позову в такий  спосіб суди  виходять  за  межіпідстав  забезпечення позову,  передбачених частиною першою статті 117 КАСУкраїни, що є неприпустимим.

     18. За змістом статті 118 КАСУкраїни  ухвала  з питань забезпечення  позову  (про забезпечення адміністративного  позову,  про заміну одного способу забезпечення  адміністративного позову    іншим   або   про   скасування  заходів   забезпечення адміністративного позову та про відмову  в  забезпеченні позову) може бути оскаржена.

     Відповідно  до частини  другої   статті  211   КАС  України  ухвали суду  першої  інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку,  а також ухвали суду  апеляційної інстанції можуть   бути   оскаржені  в   касаційному   порядку, якщо  вони перешкоджаютьподальшому провадженню у справі.

     Оскільки ухвала   про  забезпечення   позову  або про  його скасування неперешкоджає подальшому провадженню у справі, то  ця ухвала в касаційномупорядку оскаржена бути не може.

     Разом із цим  судам  слід мати  на  увазі, що  касаційному оскарженню  підлягають ухвали  апеляційного  суду про повернення  апеляційноїскарги,  залишення її  без розгляду,  про  відмову у відкритті  апеляційного  провадження у  справах  щодо перегляду в апеляційному  порядку ухвали  суду  першої інстанції  з   питань забезпечення позову,  оскільки такіухвали перешкоджають перегляду в апеляційному порядку ухвал про забезпеченняпозову. третьою   та   четвертою статті  117  КАС України.» (Постанова Пленуму ВАС України №2від 2008 року).

            В п.17, 18 вищевказаноїпостанови пленуму ВАСУ, суд фактично звернув увагу, на вимоги ст.. 117, 118 КАСУкраїни, і не надав жодних роз’яснень, за винятком заборони зупинення діїнаказу про звільнення, оскільки за таких умов, відбувається розгляд справи посуті. Але ж, юрисдикція адміністративних судів не обмежується лише спорами щодозвільнення із публічної служби.

            Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, маєправо на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навітьякщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційніповноваження. (ст.. 13 Конвенції про захист прав людини таосновоположних прав).

            СамаКонвенція та протокол до неї визнає широке коло прав та свобод (право на майно,право на справедливий суд та інші).

Згідно Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовийзахист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13вересня 1989 року рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема,прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значнушкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на першийпогляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такогоакта. Суд, який постановляє вжити такий захід, незобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірностівідповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходівжодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом маєбути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.

Окружні адміністративні суди та апеляційні адміністративні суди  звертались до Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року при обгрунтуванні ухвали про забезпечення адміністративного позову, зокрема Львівський апеляційний адміністративний суд в Ухвалі про забезпечення позову у справі №80854\09 від 2012 року, та інші.  У справі «Байсаков та інші проти України» (2010 рік) ЄСПЛ у п.75 – 78,      зробив висновок щодо ефективності юридичного засобу захисту прав у суді шляхом  пред’явлення позову та клопотання про забезпечення позову у порядку КАС України. 

 Наведу уривок із рішення: « У  зв'язку  з  цим  Суд   зауважує,   що з вернення   до адміністративних    судів    на    підставі   статті   2   Кодексу  адміністративного судочинства з  вимогою   скасувати   рішення  про  екстрадицію  автоматично не зупиняє дію оскаржуваного рішення. Для зупинення дії оскарженого   рішення суд має постановити  спеціальну   ухвалу   [про   вжиття   заходів   для    забезпечення адміністративного позову],  як це передбачено статтею 117 Кодексу. 

  Адміністративний  суд має дискреційні повноваження вирішувати такі питання і  може постановити ухвалу за  клопотанням  сторони  або  з  власної ініціативи.   Взявши до уваги зазначене вище, Суд доходить висновку, що   заявники  не  мали  ефективного  й    доступного  засобу  юридичного з ахисту щодо їхніх скарг    …    »

            Тобто, ЄСПЛ визнає не ефективнимзасобом юридичного захисту прав шляхом пред’явлення позову та окремо клопотанняпро забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення, що оскаржується.

 ЄСПЛ вважає, що пред’явлення позову мало бавтоматично зупиняти дію оскаржуваного рішення, лише в такому разі будедотримане право на ефективний засіб юридичного захисту прав.

            В УхваліЛОАС від 29.02.2016р. (реєстр. №56129666), суд робить висновок: « Вжиття заходів забезпечення позову у запропонований позивачем спосіб єнеможливим, оскільки при цьому фактично ухвалюється рішення без розгляду справипо суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпеченняпозову. »

            Саме втакий спосіб розуміють та застосовують суди ст.. 117, 118 КАС України,  вимоги Конвенції, рішення ЄСПЛ (що є джереломправа), вищевказану Рекомендацію Кабінету Міністрів Ради Європи.

            Мабуть,саме  вищенаведений підхід адміністративнихсудів до вирішення клопотань про забезпечення позову і є причиною,  такої малої кількості клопотань прозабезпечення позову.