27.06.2017 р. колегія суддів Судовоїпалати в адміністративних справах Верховного Суду України в рамках розглядусправи №21-3739а16 досліджувала питання щодо правової можливості оскарженняакціонером банківської установи рішення Національного банку України та Фондугарантування вкладів фізичних осіб щодо відкликання банківської ліцензії таліквідації банку.
Суд вказав, що згідно зі статтею 55 Конституції Україникожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльностіорганів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових іслужбових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобамизахищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиноюпершою статті 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, правта інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень збоку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадовихі службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінськихфункцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованихповноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розглядуадміністративних справ.
Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист іпередбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом,звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішеннями, діями чибездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи абоінтереси.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені вконституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частинидругої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають змісті спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 КонституціїУкраїни). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органимісцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічноювладою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановленихКонституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа,стосовно якої суб’єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чидопустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону Україниполягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, атакож у запровадженні механізму такого захисту <...>.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою іпредставниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, єпублічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сферіуправлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людиниі громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органіввлади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають упублічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
ВАЖЛИВО: Рішення,прийняті суб’єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійсненняуправлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановленихзаконодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно дочастин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС.
Отже, обов’язковою умовою надання правового захисту судом єнаявність відповідного порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод абоінтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним,стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересівособи, яка стверджує про їх порушення.
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України йконкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливістьзвернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальнепорушення було обґрунтованим.
Статтею 79 Закону України від 7 грудня 2000 року№ 2121-ІІІ «Про банки і банківську діяльність» (далі – Закон № 2121-ІІІ)передбачено, що банк або інші особи, які охоплюються наглядовою діяльністю НБУ,мають право оскаржити в суді в установленому законодавством порядку рішення,дії або бездіяльність НБУ чи його посадових осіб.
Відповідно до частини першої статті 72 Закону № 2121-ІІІ НБУмає право здійснювати перевірку осіб, які охоплюються наглядовою діяльністюНБУ, з метою дотримання законодавства щодо банківської діяльності. Приздійсненні перевірки НБУ має право вимагати від цих осіб подання будь-якоїінформації, необхідної для здійснення перевірки. Інспектовані особи зобов’язаніподавати НБУ затребувану інформацію у визначений ним строк.
Згідно з частиною другою зазначеної статті цього Закону доосіб, які можуть бути об’єктом перевірки НБУ, належать власники істотної участіу банку та учасники банківських груп.
Водночас згідно з пунктом 13 частини першої статті 73 Закону№ 2121-III у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бутиоб’єктом перевірки НБУ відповідно до цього Закону, банківського законодавства,законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів,одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та фінансуваннюрозповсюдження зброї масового знищення, нормативно-правових актів НБУ, йоговимог, встановлених відповідно до статті 66 цього Закону, або здійсненняризикової діяльності, яка загрожує інтересам вкладників чи інших кредиторівбанку, застосування іноземними державами або міждержавними об’єднаннями абоміжнародними організаціями санкцій до банків чи власників істотної участі убанках, що становлять загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банкута/або стабільності банківської системи, НБУ адекватно вчиненому порушенню аборівню такої загрози має право застосувати заходи впливу, до яких,зокрема, належить відкликання банківської ліцензії та ліквідація банку.
Такимчином, з аналізу наведених норм можна зробити висновок, що відповідно до Закону№ 2121-ІІІ до суб’єктів оскарження рішень та дій НБУ крім банківвіднесено й «інші особи, які охоплюються наглядовою діяльністю НБУ». Прицьому норма статті 79 Закону № 2121-ІІІ сформульована у загальному вигляді – якнаділення таких суб’єктів правом на оскарження рішень НБУ без конкретизаціїпредмета оскарження.
Крім того, зі змісту статті 79 Закону № 2121-ІІІ убачається,що в ній не міститься жодних застережень щодо можливості оскарження такимиособами лише рішень НБУ, які прямо адресовані цим особам. Тому колегія суддіввважає, що вона поширюється на відносини та випадки, коли рішеннями НБУпорушуються права та законні інтереси також й інших осіб, які охоплюютьсянаглядовою діяльністю НБУ.
Віднесення банків до категорії проблемних абонеплатоспроможних, а також відкликання банківської ліцензії та ліквідаціябанків з підстав, визначених Законом № 2121-ІІІ, є заходами адміністративноговпливу НБУ і, водночас, засобами реалізації функцій НБУ щодо банківськогонагляду.
У зазначених правовідносинах важливі повноваження набуваєФонд, що виконує спеціальні функції.
Так,відповідно до частин першої та другої статті 3 Закону України від 23 лютого2012 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі –Закон № 4452-VI) Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сферігарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків зринку. Фонд є юридичною особою публічного права.
Фонд є державною спеціалізованою установою, яка виконуєфункції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб.
Згідно зі статтею 4 Закону № 4452-VI основним завданнямФонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осібта виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Фонд підзвітний Верховній Раді України, Кабінету МіністрівУкраїни та НБУ (стаття 5 Закону № 4452-VI).
Пунктом 7 статті 3 Закону №4452-VI передбачено, що взаємодія Фонду з НБУ та органамидержавної влади здійснюється в межах, визначених цим Законом, іншими актамизаконодавства.
Частиноюпершою статті 35 Закону № 4452-VI встановлено, що тимчасовим адміністраторомнеплатоспроможного банку та ліквідатором банку (крім ліквідації банку зарішенням власників) є Фонд. Здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банківФонд може делегувати призначеній виконавчою дирекцією уповноваженій особіФонду.
Крім того, статтею 55 Закону № 4452-VI визначена співпрацята координація діяльності між Фондом та НБУ.
Фонд та НБУ співпрацюють з метою забезпечення стабільностібанківської системи України і захисту інтересів вкладників та інших кредиторівбанків. З цією метою Фонд і НБУ укладають договір про співпрацю, якийпередбачає засади співробітництва цих установ у процесі регулювання і наглядуза діяльністю банків, застосування до них заходів впливу, інспекційнихперевірок банків, здійснення заходів з виведення неплатоспроможних банків зринку.
ВАЖЛИВО: Зі змісту наведених норм Закону № 4452-VI, виходячи ізспеціальних функцій та завдань діяльності Фонду колегія суддів Судової палати вадміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що нормамичинного законодавства діяльність Фонду спрямована на співпрацю з НБУ.
Водночас згідно з положеннями частини першої статті 36Закону № 4452-VI з дня початку процедури виведення Фондом банку з ринкупризупиняються всі повноваження органів банку (загальних зборів, спостережноїради і правління (ради директорів)) та органів контролю (ревізійної комісії івнутрішнього аудиту). Фонд набуває всі повноваження органів управління банку таорганів контролю з початку тимчасової адміністрації і до її припинення.
Відповіднодо пункту 1 частини другої статті 46 Закону № 4452-VI з дня початку процедуриліквідації банку припиняються всі повноваження органів управління банку(загальних зборів, спостережної ради і правління (ради директорів)) та органівконтролю (ревізійної комісії та внутрішнього аудиту). Якщо в банку, якийліквідується, здійснювалася тимчасова адміністрація, з дня прийняття рішенняпро відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку тимчасоваадміністрація банку припиняється. Керівники банку звільняються з роботи узв’язку з ліквідацією банку.
Таким чином, на підставі аналізу змісту Закону № 4452-VIможна дійти висновку, що після введення тимчасової адміністрації всі повноваженнявиконавчого органу (правління) банку призупиняються, а у разі ліквідації –припиняються.
(!!!) Виходячи з викладеного банк як юридична особа в особі їїорганів правління позбавлений будь-якої можливості на звернення до суду зазахистом порушених прав банку (його акціонерів) з метою оскарження відповідногорішення НБУ, зокрема, про віднесення банку до категорії неплатоспроможних.Водночас Фонд чи уповноважена особа Фонду, якій делеговано повноваженнятимчасового адміністратора банку (ліквідатора), в силу норм Закону№ 4452-VI у своїй діяльності діє в інтересах НБУ та спрямована наспівпрацю з НБУ, а не на звернення до суду з вимогами щодо визнанняпротиправними дій НБУ та/або оскарження прийнятих НБУ рішень.
Стаття 17 Закону України від 23 лютого 2006року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практикиЄвропейського суду з прав людини» (далі – Закон № 3477-IV) встановлює, що судизастосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини іосновоположних свобод 1950 року (далі – Конвенція) та практику Європейськогосуду з прав людини (далі – Суд) як джерело права. У свою чергу, стаття 18Закону № 3477-IV визначає порядок посилання на Конвенцію та практику Суду,тобто відповідно до статті 1 цього Закону – практику Суду та Європейської комісіїз прав людини.
Судзазначає, що відповідно до його прецедентної практики право на справедливийсудовий розгляд, гарантований статтею 6 параграфа 1 Конвенції, повиннотлумачитися у світлі преамбули Конвенції, яка проголошує верховенство права якелемент спільної спадщини держав-учасниць (справа Brumarescu v. Romania).
Одним із основних елементів верховенства права є принципправової визначеності, який, серед іншого, передбачає, що закони мають бутичіткими і зрозумілими, закони не повинні бути суперечливими, а у випадкунедостатньої чіткості чи суперечливості норм права вони мають тлумачитися накористь невладного суб’єкта.
Іншим важливим елементом верховенства права є гарантіясправедливого судочинства. Так, у справі Bellet v. France Судзазначив, що «стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства,одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національнимзаконодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з оглядуна принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щобдоступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржитидії, які становлять втручання в її права».
Крім того, у справі Camberrow MM5 AD againstBulgaria Суд зазначив: «Суд також нагадує, що зневажанняправосуб’єктності компанії стосовно того питання, чи є вона «особою», якабезпосередньо постраждала, буде виправданим лише за виняткових обставин,зокрема, коли буде прямо встановлено, що для компанії є неможливим звернення доСуду через органи, створені згідно з її статутом, або – у випадку ліквідаціїабо банкрутства – через її ліквідаторів або конкурсних керуючих (справа Agroteximand Others v. Greece).
Затаких обставин Суд вважає, що через конфлікт інтересів між «ДКБ АД» та йогоспеціальними керуючими і конкурсними керуючими для самого банку було неможливоподати позов до Суду. Більше того, Суд нагадує, що заявник володів суттєвоючасткою участі у розмірі 98 % у банку. Він діяв з веденням частини своєїдіяльності через банк і, таким чином, мав пряму особисту зацікавленість упредметі заяви (справа G.J. v. Luxembourg).
Таким чином, Суд встановив, що за особливих обставинцієї справи заявник може заявляти себе потерпілим від заявлених порушеньКонвенції, які порушують права «ДКБ АД».
Відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції кожнафізична або юридична особа має право на вільне володіння своїм майном. Жоднаособа не може бути позбавлена свого майна, окрім як в інтересах держави та наумовах, передбачених законодавством і загальними принципами міжнародного права.
Протевикладені вище положення жодним чином не повинні порушувати право Державиприводити у виконання такі закони, які вона вважатиме необхідними з метоюконтролю використання майна відповідно до загальних інтересів або забезпеченнясплати податків або інших внесків або штрафів.
Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права і свободи,визначені у Конвенції, порушено, повинен отримати ефективний засіб правовогозахисту у національному органі, незважаючи на те, що порушення вчинено особами,які діють в офіційній якості.
ВИСНОВОК: За викладених обставин колегія суддів Судової палати вадміністративних справах Верховного Суду України вважає, що Суд, ухвалюючирішення у зазначеній справі, дійшов висновку, що акції, якими володіє акціонер,є його майном, і позбавлення акціонера можливості отримувати прибуток від такихакцій є порушенням його прав.
Крім того, відповідно до Положення про порядок реєстрації таліцензування банків, відкриття відокремлених підрозділів, затвердженого постановоюНБУ від 8 березня 2011 року № 306, внаслідок ліквідації Банку ділова репутаціяпозивача втрачає свою бездоганність, у зв’язку з чим він не зможе бутикерівником в інших банківських установах, а також позбавлений можливостіпридбавати банківські установи та розвивати банківський бізнес і продовжуватизайматися банківською справою протягом десяти років, що може свідчити пропорушення статті 8 Конвенції.
Напідставі викладеного колегія суддів виходячи з принципу верховенства права тапрактики Суду чітко вказала, що позивач, який є акціонером, до того ж івласником істотної участі в Банку, має право звертатись до суду у зв’язку ізвтручанням органів державної влади в особі НБУ та Фонду у його права, зокремаправо власності, яке закріплено статтею 1 Протоколу № 1 до Конвенції.